Sezione Abruzzo e Molise – Scheda Abruzzo

A cura della Sezione Abruzzo e Molise

1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO

Con una popolazione di 1.273.660 residenti (anno 2021) e 550,947 famiglie (anno 2019), l’Abruzzo rappresenta una Regione di piccola dimensione (2,16% della popolazione italiana), con dinamiche demografiche che nell’ultimo triennio hanno fatto registrare un andamento essenzialmente negativo e in linea con la situazione nazionale: un calo del -2,07% della popolazione, un incremento dello 0,52% delle famiglie, un incremento del 7,94% dell’indice di vecchiaia e un calo del 5,15% della popolazione straniera.

Sul piano economico, la Regione ha fatto registrare un calo del 6,10% del tasso di crescita del PIL nel periodo 2007-2019, un leggero calo dello 0,17% del tasso di occupazione e un incremento del 2,79% degli addetti alle costruzioni nel periodo 2018-2021, infine un avanzamento del 49,03% della spesa del POR 2014-2020 (anno 2021), inferiore alla media nazionale.

In ordine alla tematica della pianificazione comunale, nel periodo 2018-2021 il tasso di rinnovo è stato del 3,8%, inferiore rispetto alla media nazionale, a fronte di un incremento di consumo di suolo, che nello stesso periodo è pari allo 1,68%, dato superiore alla media nazionale.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE

Legge Urbanistica Regionale	Legge Regionale sul Consumo di Suolo	Legge Regionale sulla Rigenerazione urbana
L.R. n. 18/83 “Norme per la conservazione, tutela, trasformazione del territorio della regione Abruzzo”, mod. L.R.70/95, L.R. 89/98, L.R. 11/99, L.R. 26/2000 e L.R. 5/2001. Avviato l’iter per una nuova Lur con la predisposizione di Linee Guida da parte della Regione	PdL n. 252/2022 “Disposizioni per la riduzione del consumo del suolo e di riqualificazione del patrimonio edilizio. Modifiche alle leggi regionali 12 aprile 1983, n. 18 e 15 ottobre 2012, n. 49 e ulteriori disposizioni”	—

• In tema di legislazione sul governo del territorio regionale, la Regione Abruzzo ha aperto un importante processo partecipativo sulle Linee Guida approvate con Delibera GR n. 276 del 13.05.2021 per avviare “una necessaria quanto ampia riflessione sul governo del territorio finalizzata alla elaborazione di una nuova legge urbanistica”. L’inedita formula di sottoporre all’attenzione degli stakeholder le Linee Guida prima della stesura di un testo di legge, pur aprendo il processo formativo a una più ampia partecipazione, implica necessariamente una minore definizione dei contenuti rispetto a un testo di legge e limita l’interazione dialettica e diretta tra i diversi attori. L’attuale versione delle Linee Guida è caratterizzata da una confusa commistione tra principi generali, priorità, finalità e obiettivi. Non si tratta solo di questioni nominalistiche e la loro collocazione nel testo di legge attiene ai rapporti di concorrenza con la legislazione statale (molti principi fondamentali sono definiti in accordi europei) e la definizione del campo di operatività della legge in oggetto. Al di là della natura declaratoria, comune a tutti i primi articoli delle leggi regionali in materia, sembra che per esigenze di operatività, la definizione puntuale di oggetti, soggetti e strumenti necessiti di maggiore attenzione e distinzione semantica. In particolare vengono ricompresi tra gli obiettivi delle legge sia specifiche finalità (sostenibilità, qualità, rigenerazione, contenimento del consumo di suolo), che prassi operative (perequazione, compensazione, misure premiali), producendo una pericolosa confusione nei soggetti attuatori che possono ritenere risolto il problema limitandosi alla enunciazione nei propri strumenti di alcune finalità senza una verifica della corrispondenza degli stessi a specifiche regole. Lo stesso principio della governance territoriale richiederebbe che il ruolo centrale dell’Ente sovraordinato, quale principale soggetto interlocutore delle politiche di governo del territorio, venisse progressivamente sostituito da un sistema di livelli di governo con competenze definite e da una riduzione degli atteggiamenti autoritativi a favore di quelli concertativi negoziali, nonché dalla scomposizione dei ruoli propositivi e gestionali nelle politiche pubbliche in un più ampio numero di attori pubblici e nella corresponsabilità dei soggetti privati. In ordine al principio di flessibilità dovrebbe essere agevolata la possibilità, per i piani di ampiezza territoriale minore, di contenere esplicite e motivate proposte di modifica di quelli di ampiezza territoriale maggiore, scardinando il principio della gerarchia dei piani a favore di più efficace principio di sussidiarietà.
• Dalle ultime e più recenti riflessioni disciplinari in materia di governo del territorio, dalla constatazione del rinvio sistematico della innovazione legislativa in campo nazionale, nonché dall’esame critico delle sperimentazioni legislative effettuate dalle altre Regioni, emergono importanti criticità dell’azione legislativa in materia, in particolare connesse alla difficile relazione tra la determinazione dei principi fondamentali e la conseguente articolazione degli apparati normativi. A questa incertezza tipica delle fasi di transizione tra una economia industriale e una economica digitale, da un capitalismo fordista a uno della conoscenza e della sorveglianza, corrisponde una “mutazione” della sfera pubblica in tutte le sue componenti istituzioni, diritti e modello di sviluppo. Affrontare in queste condizioni di contesto una riforma della legislazione regionale di governo del territorio comporterebbe alcune necessarie considerazioni relativamente a:
  • gli elementi di stabilità di lungo periodo da assumere come struttura portante dell’impianto legislativo, in sostituzione di principi fondamentali ancora non definiti dallo Stato;
  • le nuove modalità di relazione tra i soggetti istituzionali sperimentate positivamente negli ultimi anni;
  • le nuove prassi di formazione dei piani, effetto dei differenti rapporti tra i soggetti e fondate su valutazioni riferite a impianti conoscitivi “terzi” rispetto ai decisori;
  • la nuova considerazione del piano come sedimentazione di forme di razionalità argomentabili discutibili e valutabili in contesti territoriali coerenti alle società locali;
  • il nuovo ruolo della pianificazione come possibile strumento di mediazione tra diritti patrimoniali e diritti fondamentali di cittadinanza.
• In termini generali le Linee Guida rispondono solo in parte a questi intenti e si rappresentano piuttosto come un tentativo di sistematizzazione delle prassi esistenti che come un progetto compiuto di riforma.
• Negli ultimi anni la Regione Abruzzo ha anche proposto Progetti di Legge su temi interagenti con la materia del Governo del Territorio. Ad esempio il PdL n. 157/2020 “Disposizioni per favorire il recupero, la riconversione e la riqualificazione delle aree produttive”, i cui contenuti esulano da una visione d’insieme e scavalcano le competenze della Provincia. Oppure il PdL n. 252/2022 “Disposizioni per la riduzione del consumo del suolo e di riqualificazione del patrimonio edilizio. Modifiche alle leggi regionali 12 aprile 1983, n. 18 e 15 ottobre 2012, n. 49 e ulteriori disposizioni” che affronta l’argomento del contenimento del consumo di suolo da un punto di vista settoriale e non integrato con le più generali tematiche urbanistiche.
• Infine, è necessario sottolineare come la pianificazione regionale e di area vasta sia in una fase di stagnazione perdurante.
• In ordine alla necessità di una legislazione sulla Rigenerazione, si ritiene che la Regione dovrà orientare verso di essa anche quella di Recupero dei Centri storici minori.

3. LO STATO DELLA PIANIFICAZIONE COMUNALE, I COMUNI CAPOLUOGO

CHIETI	PESCARA	L’AQUILA	TERAMO
1974 (Variante Servizi 2010; Variante Centro Storico approvata nel 2014). 2008, Piano Strategico.	2007 2008, Piano Strategico.	1979 (Variante di Salvaguardia 2015; Variante generale in Itinere ma attualmente sospesa) 2008, Piano Strategico.	2008 2008, Piano Strategico.

• Si sottolinea il trend discendente del tasso di rinnovo della pianificazione comunale che dal 7,9% nel periodo 2015-2018 è passato al 3,8% nel periodo 2018-2021.
• Per quanto rilevato dall’attività ricognitiva condotta sul territorio abruzzese, appare abbastanza evidente come, non sia delineata una strategia regionale, che rinnovi il QRR oramai superato, all’interno della quale possano trovare applicazione gli strumenti operativi comunali.
• I nuovi Quadri di riferimento devono sopperire all’inadeguatezza degli attuali strumenti provinciali, così che le strategie di area vasta possano esplicitarsi attraverso Piani Strategici, Piattaforme Territoriali o Progetti Speciali Territoriali, attuabili poi localmente con gli strumenti comunali.
• Appare altresì debole, ove non assente, l’interazione degli strumenti locali con quelli della Programmazione Europea e soprattutto con il PNRR, da cui poter trarre indirizzi e risorse oggi indispensabili affinché le previsioni di piano possano trovare concreta applicazione.
• Le Province devono svolgere il ruolo di coordinamento con attività di Copianificazione di area vasta, operando con la Unioni di comuni e provvedendo in termini di sussidiarietà ai comuni minori (costituzione Agenzie).
• All’interno delle Amministrazioni comunali non vi sono Uffici di Piano permanenti, neppure consortili ove le ridotte dimensioni di alcune realtà urbane lo richiedessero, dotati di risorse specifiche al fine di poter avviare un nuova fase di pianificazione continuativa, capace di poter adeguare gli strumenti alle dinamiche socio economiche sempre in più in rapida mutazione.
• Il perfezionamento dei Quadri conoscitivi propedeutici alla pianificazione comunale partendo dalla Carta dei Luoghi e dei Paesaggi predisposta per il PRP e disponibile sul sito della Regione Abruzzo, si può avvalere del contributo delle Università abruzzesi il cui ruolo di eccellenza può contribuire alla verifica e implementazione degli stessi (terza missione).
• E’ necessario riprendere e sostenere l’attività di Pianificazione Strategica di Area Vasta intercomunale e comunale, sia in termini finanziari, sia in termini di orientamento metodologico-operativo; integrare l’attività di pianificazione strategica con le strutture di Valutazione e perseguire una VAS non burocratica ma sostanziale; collegare i Tavoli del partenariato alle attività di Pianificazione Strategica di area vasta (istituzioni, stakeholders, associazionismo); infine, integrare la Pianificazione Strategica con gli atti di pianificazione territoriale ed urbanistica (Documento preliminare).

4. LO STATO DELLA PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA

PIANI TERRITORIALI E DI SETTORE

Piano Regionale Territoriale	Piano Regionale Paesaggistico	Piano Stralcio di Bacino per l’Assetto Idrogeologico “Fenomeni Gravitativi e Processi Erosivi”	Piano Stralcio di bacino per l’assetto idrogeologico “Difesa Alluvioni”	Piano Regionale Attività Estrattive
Quadro di Riferimento Regionale, anno 2000	In itinere (vigente il Piano Regionale Paesistico aggiornato nel 2004)	Attualmente i Fenomeni gravitativi e Processi erosivi sono gestiti dall’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Centrale. Ultima modifica della cartografia 12.05.2021	Attualmente la Difesa Alluvioni è gestita dall’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Centrale. Ultima modifica della cartografia 07.03.2021	2019

I PIANI TERRITORIALI PROVINCIALI

CHIETI	PESCARA	L’AQUILA	TERAMO
1998 (Documento preliminare 2021)	1998	1998 (Documento preliminare 2021)	1998 (2017 Variante – Piano Strategico Provinciale per la Sostenibilità Ambientale e il Contenimento del Consumo di Suolo)

• Le province dell’Aquila e di Chieti, nonostante la confusione legislativa, hanno dato avvio all’aggiornamento del proprio Piano Territoriale di Coordinamento, attualmente nella fase di sviluppo preliminare.
• Vi è comunque la necessità di un nuovo Quadro di Riferimento Regionale, adeguato alle strategie di pianificazione e programmazione attuali.
• Vi è la necessità di accelerare il processo di approvazione del nuovo Piano Paesaggistico, sia attraverso la definizione dell’Accordo con il MIBAC e sia attraverso una nuova Legge regionale di governo del territorio.
• Mancano Strumenti e Linee di indirizzo sia per le attività di pianificazione, (la coerenza e la convergenza orizzontale tra le azioni dei vari piani di settore), sia per l’attività valutativa (obiettivi generali di sostenibilità ambientale della Regione Abruzzo e Core Set di Indicatori Ambientali Regionali).

5. LO STATO DELLA PROGRAMMAZIONE REGIONALE

Documento di Economia e Finanza Regionale	Piano Operativo FESR e FSE+	Programma di Sviluppo Rurale	Piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee	Piano di Gestione dei Rifiuti
2023-2025 (approvato il 30.06.2022)	2021-2027 (adottati il 14.04.2022)	2014-2020 appr. 2015	In corso	2019
Piano Regionale dei Trasporti	Piano Regionale di Tutela delle Acque	Piano di Tutela della Qualità dell’Aria	Piano del Demanio Marittimo	PNRR-Next Generation Progetti regionali
2016	2021	2022	2013	“L’Abruzzo e il PNRR. Il contributo della Regione al rilancio del Paese”, documento, contenente 74 schede progettuali (2020).
Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile	REACT-UE
2021	“La proposta Abruzzo” (2021)

• In ordine alla programmazione, negli ultimi anni la Regione Abruzzo ha prodotto tre documenti espressione delle strategie di sviluppo territoriale, e cioè “L’Abruzzo e il PNRR. Il contributo della Regione al rilancio del Paese”, “REACT-EU. La proposta della Regione Abruzzo” e “Abruzzo Prossimo – Linee di indirizzo strategico per lo sviluppo sostenibile e l’integrazione dei fondi 2021-30”. Il primo documento è stato consegnato il 15.10.2020 al Presidente del Consiglio dei Ministri e ai Ministri agli Affari europei e agli Affari regionali, e riporta 74 schede progettuali a valere sul PNRR. Gli interventi maggiori interessano lo sviluppo digitale (402.000.000 euro), le opere di mitigazione del rischio da frana, alluvione ed erosione costiera (1.193.000.000 euro), il potenziamento e rafforzamento delle infrastrutture viarie (2.259.910.000 euro), la messa in sicurezza ed efficientamento energetico degli edifici ERP (790.000.000). In ordine al PNRR, la Regione Abruzzo è anche interessata dal Piano Nazionale Complementare (PNC) per le Aree Sisma 2009 e 2016, per il cui Fondo attualmente sono state approvate le Ordinanze attuative ed emanati i bandi. Il Fondo stanzia 1 miliardo e 780 milioni di euro (Abruzzo, Lazio, Umbria e Marche) per un programma di interventi nei territori colpiti dai terremoti del 2016 in Italia Centrale e del 2009 in Abruzzo, complementari alla ricostruzione privata e pubblica post sisma. Il pacchetto Sisma è suddiviso in due macro-misure, una dotata di 1 miliardo e 80 milioni destinata a soggetti pubblici e finalizzata a migliorare la sicurezza, la sostenibilità e la connessione digitale dei territori, l’altra, dotata di 700 milioni di euro, per gli incentivi alle imprese sui nuovi investimenti.
• Il Documento di economia e finanza regionale (DEFR) 2023-2025, approvato con DGR n. 346/C del 30/06/2022, si basa sugli obiettivi strategici estrapolati dal programma di governo regionale. Tali obiettivi sono declinati in molteplici aree di intervento, raggruppate a loro volta nei dodici temi materiali della Matrice di Materialità e collegati agli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda ONU 2030. I temi, che derivano dall’analisi di materialità, riguardano in estrema sintesi: (1) l’economia circolare, il cambiamento climatico e la qualità dell’acqua e dell’aria, (2) l’innovazione e la digitalizzazione, (3) le imprese fertili, (4) la mobilità sostenibile, (5) la privacy, la semplificazione delle procedure e la qualità dei servizi, (6) la sicurezza delle persone, (7) il valore dei dipendenti e il rinnovo generazionale, (8) l’inclusione sociale, (9) la salute dei cittadini, (10) il lavoro e la crescita, (11) il partenariato e la governance dei fondi, (12) il rafforzamento delle istituzioni.
• In tema di Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile, il 19 dicembre 2018 è stato siglato un accordo tra il Ministero dell’Ambiente e la Regione Abruzzo precedentemente approvato con DGR n. 975 del 15.12.2018, che prevede la collaborazione per attività di supporto alla realizzazione degli adempimenti previsti dall’art. 34 del D. lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii. in relazione all’attuazione delle Strategie Regionali per lo Sviluppo Sostenibile. Il progetto per la SRSvS, punta a produrre una serie di strumenti utili alle PA per integrare i principi della sostenibilità all’interno delle proprie politiche, con particolare attenzione alla sostenibilità della crescita/ricostruzione insediativa nelle aree dei crateri sismici, alla connettività ecosistemica (rete ecologica), all’incremento dell’efficienza degli strumenti di controllo dei processi di trasformazione del territorio. Il Piano di Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile è stato approvato con DGR 665/21 del 22/10/2021.
• Con DGR n. 204 del 14/04/2022 sono stati adottati (approvazione preliminare) i Programmi Regionali FESR e FSE+ “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita” 2021-2027 della Regione Abruzzo in attuazione del Reg.(UE) N.1060/2021. Per quanto riguarda il POR FESR 2021-2027, gli obiettivi delle azioni programmate sono il benessere delle persone, il progresso sociale e la sostenibilità ambientale, con un riferimento a quattro capisaldi culturali della visione dell’Abruzzo al 2030, che sono: 1) Radici, 2) Identità, 3) Comunità e 4) Sicurezza. Questi quattro pilastri della visione programmatica dell’Abruzzo prossimo ispirano la programmazione degli Obiettivi di policy e degli obiettivi specifici ad essi collegati nella costruzione del quadro delle azioni che il POR attuerà. Il POR FSE+ 2021-2027 sostiene interventi rivolti al conseguimento dei traguardi fissati per una società giusta e inclusiva (Social Pillar europeo) nel più ampio contesto di adesione all’Agenda ONU 2030. Una particolare attenzione è dedicata ai contesti territoriali e sociali più fragili per favorire la piena valorizzazione delle energie regionali, coinvolgendo tutte le componenti della società regionale e promuovendo la partecipazione responsabile del sistema produttivo regionale con investimenti indirizzati a percorsi di sviluppo sostenibili e in grado di fornire occasioni di lavoro di qualità.
• E’ necessario integrare gli strumenti previsti dalla programmazione con gli strumenti ordinari del governo del territorio.

6. AREE CRITICHE E TEMI SPECIFICI

• E’ necessario approfondire il tema della territorializzazione dei progetti del PNRR Nazionale e del Piano Nazionale Complementare per le Aree sisma 2009 e 2016, che hanno messo in campo notevoli risorse e progetti senza una verifica di coerenza con i contenuti strategici della pianificazione territoriale e di area vasta, dei quali si dovrà anche chiarire e studiare l’impatto sulle trasformazioni del territorio stesso.
• Studi sulle aree interne e sulle aree fragili hanno messo in evidenza il fenomeno continuo del loro abbandono e la mancanza di equilibrio nel sistema dei servizi e delle attrezzature territoriali. In particolare, risultano scoperte dai servizi sanitari essenziali aree significative regionali. In relazione a tali tematiche è necessario rivedere e ampliare la strategia delle aree interne, articolando sinergie territoriali e attivando governance efficaci, soprattutto facendo riferimento a strumenti come la rigenerazione.

• E’ necessario approfondire il tema dei servizi ecosistemici di livello urbano e territoriale, anche attraverso studi scientifici ad hoc, soprattutto in relazione alle aree rurali, tra le quali quelle periurbane.
• Il continuo calo del tasso di rinnovo della pianificazione comunale può essere letto come un rallentamento sostanziale della trasformazione urbana e territoriale a fronte di una proliferazione di azioni previste  dalla programmazione, avulse da una necessaria guida che riporti in coerenza tali azioni con le strategie di assetto urbane e territoriali.
• E’ necessario ricondurre le prassi di Valutazione ambientale alla loro natura sostanziale e ridurre l’attuale conformazione burocratica, privilegiando la loro introduzione nei processi di pianificazione e la loro reale comprensione da parte della comunità locale.