Sezione Sicilia

A cura di: Vincenzo Todaro, Giuseppe Trombino, Ignazio Vinci

1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO

Con una popolazione di 4.801.468 residenti (anno 2021) e 2.005.818 famiglie (anno 2019), la Sicilia rappresenta una Regione di medio-grande dimensione (8,14% della popolazione italiana), con dinamiche demografiche che nell’ultimo triennio hanno fatto registrare un andamento essenzialmente negativo e in linea con la situazione nazionale: un calo del 2,18% della popolazione, un incremento dello 0,65% delle famiglie, un incremento del 9,44% dell’indice di vecchiaia e un calo del -3,53% della popolazione straniera.

Sul piano economico, la Regione ha fatto registrare un calo del 13,7% del tasso di crescita del PIL nel periodo 2007-2019 (uno dei più alti), un incremento del 0,74% del tasso di occupazione e un significativo incremento del 11,03% degli addetti alle costruzioni nel periodo 2018-2021, infine un avanzamento del 49,25% della spesa del POR 2014-2020 (anno 2021), tra i più bassi a livello nazionale.

In ordine alla tematica della pianificazione comunale, nel periodo 2018-2021 il tasso di rinnovo è stato del 3%, più basso rispetto alla media nazionale, a fronte di un incremento di consumo di suolo, che nello stesso periodo è pari allo 0,9%, dato più alto rispetto alla media nazionale.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE

Legge Urbanistica Regionale	Legge Regionale sul Consumo di Suolo	Legge Regionale sulla Rigenerazione urbana
L.R. n. 19 del 2020 “Norme per il governo del territorio”.	L.R. 19/2020 – Art. 5. “Sostenibilità e riduzione del consumo di suolo”, Art. 34. Contenimento del consumo di suolo	L.R. 19/2020 – Art. 33. Rigenerazione urbana e riqualificazione

• Dopo una lunghissima gestazione, e  a quaranta anni dalla precedente risalente al 1978, nel 2020 la Regione Siciliana si è dotata di una nuova Legge per il governo del territorio, ispirata a principi aggiornati e ampiamente condivisibili.
• La nuova legge, che persegue obiettivi di sostenibilità ambientale e di crescita qualitativa e di rispondenza ai nuovi bisogni sociali, intende contribuire concretamente a rivedere il modello di sviluppo regionale ed insieme ad esso ripensare il modello urbanistico che deve guidare, pianificare, progettare e regolare lo sviluppo e la qualità degli insediamenti umani. Per raggiungere tali obiettivi la legge prevede la revisione di tutti strumenti di pianificazione territoriale regionale, comprensoriale e comunale, agendo sui loro contenuti e sulle loro procedure di formazione ed approvazione.
• Il ruolo centrale è assegnato nella nuova legge al Piano Territoriale Regionale (PTR), che costituisce lo strumento di proiezione territoriale delle strategie di sviluppo di medio-lungo termine con le quali la Regione orienta, indirizza e coordina la programmazione delle risorse e la pianificazione territoriale e urbanistica delle Città metropolitane, dei Consorzi dei Comuni e dei Comuni, singoli o associati, nonché la conservazione e valorizzazione del paesaggio.
• Per il livello comunale la legge prevede un significativo ridisegno dei contenuti e delle procedure ponendo l’obbligo ai Comuni di procedere alla formazione di un Piano Urbanistico Generale (PUG) che declina a livello locale i principi definiti dalla pianificazione regionale.
• Alle ex Province (Consorzi di comuni e Città metropolitane) è affidato il compito di definire lo snodo tra i due livelli di pianificazione, attraverso la formazione di propri Piani territoriali.
• Alla approvazione della legge ha fatto seguito la emanazione, da parte del Dipartimento Regionale dell’Urbanistica, di una numerosa serie di Decreti attuativi, ai quali la stessa legge, rinviava la regolamentazione degli aspetti di dettaglio ed operativi. A tale attività, non ancora conclusa, ha offerto la propria collaborazione la sezione siciliana dell’Istituto.
• Nella stessa legge trovano regolamentazione adeguata, anche se poco sviluppata in termini operativi,  i temi della limitazione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana.

3. LO STATO DELLA PIANIFICAZIONE COMUNALE, I COMUNI CAPOLUOGO

AGRIGENTO	CALTANISSETTA	CATANIA	ENNA	MESSINA	PALERMO	RAGUSA	SIRACUSA	TRAPANI
2009	2005	1968	1979	2002	2002	2006	2007	2010

• In ordine alla pianificazione comunale, si sottolinea il trend stabile del relativo tasso di rinnovo, che dal 2,8% nel periodo 2015-2018 è passato allo 3% nel periodo 2018-2021.
• Riferendosi ai piani approvati nell’ultimo decennio si rileva che il numero degli anni che mediamente sono occorsi per arrivare alla definitiva approvazione del Piano è stato pari a sedici. Scendendo più nel dettaglio soltanto 5 Comuni hanno impiegato meno di dieci anni, e di questi soltanto uno meno di cinque. Sette comuni hanno impiegato più di 20 anni. Le ragioni di questi tempi sono diverse e non è possibile generalizzare, perchè in realtà dietro ogni piano c’è una storia diversa fatta di difficoltà economiche, di contrasti politici, di disinteresse, di rassegnazione di fronte alla complessità delle procedure da attivare.
• A rallentare ulteriormente i processi di formazione ed approvazione dei piani urbanistici comunali ha contribuito il recepimento a livello regionale della normativa sulla VAS, i cui procedimenti sono stati interpretati in termini eccessivamente burocratici ed hanno trovato inizialmente impreparati gli apparati amministrativi regionali e comunali. Solo da qualche mese, con il potenziamento degli Uffici regionali  preposti alla Valutazione, la condizione si va normalizzando.
• Più in generale, i comuni incontrano crescenti difficoltà a reperire le risorse necessarie alla predisposizione dei piani, scontando anche una significativa contrazione degli organici a causa del mancato turnover del personale. Si evidenzia al riguardo che alcune recenti iniziative della Regione finalizzate alla concessione di contributi ai Comuni per sostenere le spese di formazione dei nuovi piani (PUG) hanno visto la adesione di circa ottanta comuni, che proprio nella prospettiva di un sostegno economico, hanno già avviato le procedure di formazione di nuovi piani.
• Nelle maggiori città della Regione, lo stato della pianificazione urbanistica non si discosta in manie- ra significativa dalla media regionale. Palermo e Messina sono dotate di due piani regolatori generali approvati nel 2002, il cui iter di revisione è stato avviato ormai da anni.  A Palermo il progetto del nuovo PRG è stato già da tempo predisposto e presentato al Consiglio comunale per la adozione (sempre meno probabile per effetto del rinnovo degli organi politico amministrativi). A Messina è stata presentato lo schema di massima del nuovo Piano. Paradossale è il caso della città di Catania, in cui vige ancora un piano regolatore generale del 1969. A Catania le procedure di formazione del nuovo PRG, riprese da qualche anno con convincente determinazione, dopo una lunga serie di tentativi andati a vuoto, sono state sospese per effetto della entrata in vigore della nuova Legge urbanistica e si sta lavorando alla formazione del nuovo Piano Urbanistico Generale secondo i dettami della nuova legge.
• Qualche segnale più incoraggiante emerge da alcune città di medie dimensioni in particolare Ragusa, dove si sta lavorando alla revisione del piano vigente, pur non eccessivamente vetusto, e dove la pianificazione urbanistica appare con continuità tra le priorità della amministrazione comunale. Analoghe inziative, anche se in uno stato meno avanzato, sono in corso a Caltanissetta e Trapani, che hanno avviato la redazione di nuovi PUG, abbandonando le procedure sin li attivate per la revisione del PRG. Ad Enna, dopo una lunghissima gestazione, sta per concludere il prorio iter un PRG, per la cui approvazione occorre attendere il completamento della procedura di VAS.
• Ciò che appare necessario, in tutti i casi, è sostenere le amministrazioni comunali sul piano organiz- zativo e strumentale, ad esempio sollecitando la costituzione di uffici di piano sganciati da altre mansioni amministrative, rilanciando il funzionamento dei sistemi informativi territoriali, e soprattutto mettendo a disposizione dei Comuni somme specifiche per la pianificazione urbanistica.

4. LO STATO DELLA PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA

PIANI TERRITORIALI E DI SETTORE

Piano Regionale Territoriale	Piano Regionale Paesaggistico	Piano di Assetto Idrogeologico	Piano Forestale Regionale	Piano Stralcio Difesa Alluvioni	Piano Regionale Attività Estrattive
—	Articolato in Piani paesaggistici d’ambito (22 di cui 5 per le isole)	In attuazione  a mezzo di Piani stralcio	Approvato nel 2012	Approvato nel 2014	Approvato nel 2016 con la denominazione “Piano regionale dei materiali da cava e dei materiali lapidei di pregio”

• La Regione Siciliana ha avviato il percorso per la formazione del Piano Territoriale a valenza sociale ed economica ai sensi degli artt. 19 e 21 della stessa legge. In una prima fase (maggio 2021) è stato predisposto l’Atto di indirizzo per la definizione dei contenuti e delle procedure per la redazione del Piano Territoriale Regionale (PTR). Successivamente, la Regione Siciliana ha proceduto con la pubblicazione del bando di gara (con scadenza 16 ottobre 2022) rivolto a soggetti esterni per l’affidamento dell’incarico di redazione e assistenza tecnica all’elaborazione del suddetto PTR con annessa procedura di VAS.
• La pianificazione paesaggistica, nel complesso, non registra un significativo avanzamento: un rilevante numero di piani è stato condotto all’approvazione: Caltanissetta, Messina (ambito 9), Ragusa, Siracusa, Trapani (ambito 1); il più recente è il piano di Agrigento (ambiti 2, 3, 5, 6, 10, 11 e 15), definitivamente approvato nel settembre 2021.
• L’attività di revisione dei Piani stralcio di Assetto Idrogeologico dei 107 bacini idrografici è avvenuta nel corso degli ultimi anni con una discreta costanza. Gli ultimi aggiornamenti pubblicati risalgono al 2019 ed interessano 9 piani. Nel 2018 ne erano stati aggiornati 12.
• L’attività di pianificazione territoriale degli Enti intermedi (Città metropolitane e Liberi Consorzi Comunali) ha di recente registrato una nuova spinta in riferimento all’avvio dei Piani Territoriali Metropolitani (PTM) ai sensi dell’art. 28 della L.r. 15 del 2015. In particolare, le tre Città Metropolitana di Messina, Catania e Palermo hanno quasi del tutto concluso l’iter di elaborazione dei rispettivi piani, la cui redazione è stata affidata a soggetti esterni tramite bando di gara.
• In attuazione della legge finanziaria regionale del 2021 (art. 70), la Regione Siciliana nel luglio 2022 ha stanziato l’importo di Euro 350.000 per la formazione di strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica a favore dei Consorzi di comuni, delle Città metropolitane e dei comuni. Tuttavia, nelle more dell’approvazione del Piano Territoriale Regionale, la concessione di contributi riguarda la redazione dei soli Piani Urbanistici Generali (PUG), quest’ultima già sostenuta da precedenti provvedimenti finanziari.

5. LO STATO DELLA PROGRAMMAZIONE REGIONALE

Documento di Economia e Finanza Regionale 2021-2023	Piano Energetico Regionale (PEARS)	Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Urbani	Piano Regionale dei Trasporti	Piano Regionale di Tutela delle Acque
Approvato nel 2020	Approvato nel 2022	2018 (Modifiche ed integrazioni approvate nel 2021)	Approvato nel 2017	Approvato nel 2008
Piano di gestione del rischio di alluvione	Piano di Gestione dei Bacini Idrografici del Distretto della Sicilia	Piano del Demanio Marittimo	Documento Strategico Regionale FESR 2021-2027	Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile
Approvato nel 2021	Approvato nel 2016	Redazione affidata ai comuni	Approvato nel 2022	Non ancora approvato

• Il PNRR riserva alla Sicilia circa 8,4 miliardi di euro per gli investimenti (dalle infrastrutture alla sanità), pari al 10% del totale nazionale. Dal punto di vista territoriale, l’intervento più rilevante consiste nella realizzazione dell’Alta velocità ferroviaria nell’itinerario Palermo-Catania-Messina, per un investimento di circa 2,5 miliardi di euro. Collegate agli interventi infrastrutturali, soprattutto nelle aree portuali, sono le due Zone Economiche Speciali (ZES) istituite sul territorio regionale, una per la Sicilia Occidentale ed una per Sicilia Orientale, con perimetrazioni che riguardano principalmente le aree industriali e retro-portuali.
• Interventi consistenti sono previsti anche nel campo della rigenerazione urbana. Il finanziamento da parte del PNRR del Programma Innovativo Nazionale sulla Qualità dell’Abitare (PINQuA) ha consentito di avviare all’attuazione 8 progetti, per un ammontare complessivo di circa 200 milioni di euro, tra cui spicca quello “pilota” presentato dalla Città metropolitana di Messina per la eliminazione delle baraccopoli risalenti al sisma del 1908. A ciò si aggiungono i 5 Programmi Urbani Integrati delle Città Metropolitane (1 per Palermo, 2 ciascuno per Catania e Palermo), che promuovono azioni di riqualificazione ambientale, recupero di attrezzature pubbliche e creazione di spazi pubblici in 45 comuni delle cinture metropolitane oltre ai tre capoluoghi, per un valore complessivo di 536 milioni di euro.
• Tra i programmi regionali con effetti territoriali va annoverato il Programma Operativo FESR 2021-2027, il cui Documento Strategico prevede varie forme di territorializzazione degli investimenti. Tra queste la previsione di (a) 9 Coalizioni Urbane Funzionali, comprendenti 102 comuni gravitanti sulle maggiori aree urbane, per una popolazione complessiva di 2,9 milioni di abitanti, all’interno delle quali si concentreranno gli Investimenti Territoriali Integrati con azioni riguardanti la rigenerazione urbana, la lotta al cambiamento climatico, la mobilità sostenibile, l’inclusione sociale; (b) l’estensione delle cinque aree di progetto della Strategia Nazionale per le Aree Interne (2014-2020) e la previsione di tre nuove aree di progetto; (c) la previsione di progetti territoriali integrati per le aree interne “regionali” e progetti territoriali tematici per i sistemi intercomunali turistici.

6. AREE CRITICHE E TEMI SPECIFICI

• La principale criticità risiede nell’assenza di attività pianificazione territoriale a livello regionale e di area vasta. La nuova legge urbanistica regionale (L.r. 19/2020) non ha avuto gli effetti sperati in termini di rilancio della pianificazione urbanistica, con il risultato che la Sicilia manca ancora di un piano territoriale regionale e non si riscontrano attività di pianificazione presso gli enti intermedi.
• Considerazioni analoghe possono essere fatte per la pianificazione a livello di città metropolitane, i cui enti sono dotati di organici fortemente sottodimensionati rispetto alle competenze assegnategli dalla legge Delrio. Una parziale eccezione riguarda i Piani strategici metropolitani, la cui redazione è stata quasi del tutto conclusa in tutte e tre le aree metropolitane regionali (Palermo, Catania, Messina).
• Guardando alle azioni progettuali supportate dal PNRR, pur considerando i programmi dichiaratamente “integrati” (PUI, PINQUA), l’immagine complessiva che si ricava è di una estrema frammentazione degli interventi, derivante dal fatto che gli investimenti hanno finito per svolgere un ruolo sostitutivo delle attività di programmazione che i comuni – in settori quali la riqualificazione urbana, l’edilizia scolastica e sportiva, il risanamento ambientale – avrebbero dovuto svolgere per via ordinaria.
• In uno quadro complessivo caratterizzato da consolidate criticità, manifestano discrete performance le attività di pianificazione in materia ambientale. Il mosaico del piano paesaggistico regionale, pur lentamente, si sta componendo attraverso la redazione ed approvazione dei diversi “piani di ambito”; mentre i siti di interesse comunitario risultano interamente coperti da Piani di Gestione che interessano buona parte delle riserve e dei parchi regionali. Alla pianificazione di bacino, condotta ed aggiornata con una certa continuità per il tramite dei piani stralcio di assetto idrogeologico (PAI), si è recentemente affiancato il Piano di gestione del rischio di alluvione (2021), così come rilevante è l’approvazione del Piano Energetico Regionale (2022), vista l’esigenza di regolazione in un settore sottoposto a consistenti sviluppi negli ultimi anni.