Un sistema in evoluzione

A cura di: Andrea Torricelli

La produzione legislativa regionale degli ultimi tre anni e mezzo (2019 – settembre 2022) non reca rilevanti novità nell’impostazione dei sistemi di pianificazione urbanistica e territoriale, salva la nuova legge della Sicilia sul governo del territorio (13.8.2020 n. 19), i cui caratteri peraltro non sono di particolare innovazione; ciò che in questo periodo neppur sarebbe auspicabile singolarmente in una regione; resta tuttavia di interesse per diversi aspetti che si segnalano più avanti.

Quanto alle leggi generali e sistematiche va ancora notata la perdurante assenza nella regione Molise, unica ad avere scelto di governare il territorio secondo lo schema della legge urbanistica statale n. 1150/1942 variamente adattato, prevalentemente  in ambito edilizio, salva la disciplina dei Piani territoriali paesistico ambientali (L.r. 1.12.1989 n. 24).

Per il resto la legislazione regionale degli ultimi anni nel suo insieme si può dire che sia disomogenea (come già appare dalla Tabella di sommaria analisi qui proposta), ma orientata secondo alcuni temi più frequentemente trattati con l’introduzione di disposizioni che sono quasi esclusivamente emendative delle leggi urbanistiche base e che sotto l’etichetta di “semplificazione” lasciano spesso apparire la gestione di problematiche specifiche all’organizzazione ed ai procedimenti delle diverse amministrazioni.

In sostanza con una formula generale si può dire che si tratta di una legislazione di manutenzione, non di rado praticata con un susseguirsi di aggiustamenti con emendamenti di emendamenti poco  prima promulgati.

Questo carattere, dominante appare quasi naturale o almeno prudente dopo anni di attesa della legge di principi nazionale e mentre le più recenti innovazioni in alcune regioni attendono ancora di mostrare i loro effetti in modi utili a riprenderne i criteri al di fuori delle organizzazioni delle amministrazioni che le hanno prodotte.

Analogo, ma di diversa ragione, è lo sviluppo che nel periodo mostrano le legislazioni che in quello precedente di questo rapporto avevano introdotto una nuova legge generale di governo del territorio; per queste oltre che di manutenzione si può parlare di attuazione e adattamenti delle riforme avviate (Emilia Romagna per la L.r. 24/2017; Provincia di Bolzano per la L.p. 9/2018).

Così anche, in qualche misura e con differenze, nelle regioni che non da molto hanno introdotto una nuova legge di governo del territorio, ma già ne hanno avviato da tempo l’attuazione, (Calabria L.r. 19/2002; Campania L.r. 16/2004; Friuli VG L.r. 5/2007; Lombardia L.r. 12/2005; Puglia L.r. 20/2001; Toscana L.r. 65/2014; Trento L.p. 15/2015; Umbria L.r. 1/2015; Veneto L.r. 11/2004).

Tale essendo la dispersione e la sovrapposizione legislativa e le differenti sue minute disposizioni, in questa breve rassegna sarebbe vano e di confusione tentare di segnalare specificamente i contenuti specifici di ciascuna legge. Si daranno perciò indicazioni riferite all’insieme delle leggi emanate in ciascuna regione nel periodo considerato che del resto si inseriscono tutte, come emendamenti di modifica o integrazione, nel contesto delle leggi base di generale disciplina del governo del territorio.

Va qui ricordato che una rassegna dello stato della legislazione regionale, in generale non solo quella del periodo qui considerato, è stata fatta recentemente in collaborazione tra Istituto Nazionale di Urbanistica, Società Italiana degli Urbanisti e Centro Nazionale di Studi Urbanistici e pubblicata da il Sole 24ore come Dossier Speciale-Urbanistica del 30.4.2021.

I sistemi e la tipologia degli strumenti di governo del territorio non sono né potrebbero essere riconsiderati da questa legislazione frammentaria, che interviene o con enunciazione di principi nuovi o meglio espressi (riduzione del consumo di suolo generalmente quasi ogni regione; sostenibilità ambientale – es. Lombardia per la correlazione tra strumenti di pianificazione territoriale ; ma anche valorizzazione  del territorio – es. in Umbria), o  con specificazioni di contenuti od obiettivi degli strumenti già regolati.

Notevoli sono le norme che introducono o sviluppano strumenti e piani speciali, di carattere attuativo o di speciale collocazione accanto a quelli ordinari  (piani di valorizzazione o di valorizzazione e dismissione – Basilicata; piani di valorizzazione per il centro storico in Umbria; piani del litorale in Sardegna e di spiaggia in Calabria; Strategia per la qualità urbana ed ecologico-ambientale in Emilia e Romagna) o forniscono una specifica base normativa a strumenti o modi di azione già contemplati dall’ordinamento, in generale del tipo degli Accordi di programma o genericamente accordi urbanistici (in Piemonte, Emilia e Romagna, Lazio,  Veneto).

Altro aspetto che pare di sostanziale rilievo è lo sviluppo della legislazione sull’uso delle aree rurali, che del resto è conseguente allo sviluppo della disciplina del contenimento del consumo di suolo, sebbene talvolta possa risolversi in effetti non proprio collimanti con questo obiettivo (Piano agricolo regionale del Lazio; ma anche per evidenti ragioni nello sviluppo della legislazione della Provincia di Bolzano; edificazione in zona agricola in Toscana).

Sempre a proposito di materie oggetto di pianificazione e suoi strumenti  merita attenzione la specifica disciplina dei piani dei porti (sia di livello nazionale sulla base di intese con lo Stato; sia di livello regionale – Toscana).

Tra tutte le materie una diffusa attenzione riguarda la pianificazione paesaggistica e l’organizzazione della pianificazione territoriale con valenza paesaggistica, con alcune evoluzioni (Calabria – Piani paesaggistici d’ambito  di specificazione del Quadro Territoriale Regionale con valenza paesaggistica; Friuli VG Piani di conservazione e sviluppo dei parchi naturali con valore paesaggistico).

Sempre tra le specializzazioni degli strumenti di pianificazione, va segnalato che solo la Campania risulta avere introdotto qualche previsione di collegamento con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza PNRR.

Nell’ambito degli strumenti che per differenza si possono designare come ordinari di governo del territorio, diffuse sono le nuove disposizioni che ne regolano la formazione, principalmente intervenendo sui procedimenti o per semplificarli (spesso con la soluzione delle conferenze di servizi) o per dare attuazione a principi di trasparenza e partecipazione, non senza qualche regola di accelerazione. Da segnalare è la L.r. della Basilicata n. 59/2021 che per semplificazione apre la via all’abbandono del sistema binario della pianificazione comunale (Piano strutturale e Regolamento Urbanistico), consentendone espressamente l’unificazione formale, seppur senza portare l’unificazione al fondo degli effetti dei due strumenti.

Nelle regioni dove vi sono città metropolitane lo sviluppo della legislazione sui piani ha anche per oggetto la funzione di indirizzo dei piani metropolitani.

Al contesto della pianificazione ordinaria si possono ricondurre anche i temi della perequazione urbanistica e delle compensazioni. Per questi nel periodo qui considerato sono state introdotte alcune disposizioni, di carattere generale senza valore particolarmente innovativo, ma piuttosto di promozione a considerare tale pratica e di miglior fondamento normativo per essa (Provincia autonoma di Bolzano;  Lombardia; 

Tra le disposizioni di sistema vanno segnalate quelle che riguardano l’organizzazione amministrativa di governo del territorio. Una parte di queste incide principalmente sulla composizione delle commissioni urbanistiche regionali o ne specifica i compiti in connessione con adeguamenti procedimentali ed evidentemente risponde a dinamiche locali; oppure promuove il coordinamento assieme alla semplificazione come le Conferenze di pianificazione della legge regionale della Liguria n. 22/2021.

Di più generale interesse sembrano quelle  che riguardano l’organizzazione dei sistemi informativi regionali funzionali al governo del territorio (sistema informativo nella Provincia autonoma di Bolzano; Ufficio regionale del piano e sistema delle convenzioni con i Comuni in Emilia e Romagna;  osservatorio e sistema di informazione territoriale in Toscana).

Va infine dato conto della legge regionale della Sicilia 13 agosto 2020 n. 19 sul governo del territorio, frutto di una lunga elaborazione ed ultimo esempio dell’impostazione normativa che informa  il governo del territorio in gran parte del paese.

La legge ha un impianto sostanzialmente ordinario per ciò che riguarda la tipologia ed il sistema degli strumenti di pianificazione e governo del territorio, ma con una combinazione di principi, specificazioni di obiettivi e sviluppi dei contenuti che aggiornano il sistema o perlomeno consentirebbero e promuovono contenuti aggiornati.     

Così il Piano Territoriale Regionale assume anche una valenza programmatica (economico-sociale)  includendo proiezioni territoriali delle strategie di sviluppo economico e sociale di breve, medio e lungo periodo e questa funzione ne comporta il periodico aggiornamento quinquennale, facendone una sorta di summa riepilogativa delle politiche e specialmente degli obiettivi delle leggi che le attuano, oltre che documento di riferimento conoscitivo generale e per alcuni aspetti norma regolativa direttamente prescrittiva.  Con tale struttura il PTR ha valore preminente sugli altri atti di pianificazione.

A livello di area vasta, sottostante a quello regionale, la legge prevede oltre ai Piani territoriali Consortili (di Comuni) anche il Piano della Città Metropolitana, entrambi con valenza strategica strutturale ed anche questi tendenzialmente onnicomprensivi nella specificazione di quanto prevede o prescrive il PTR. E con effetti “conformativi” (da precisare) sulla pianificazione dei Comuni.

Il Piano Urbanistico Generale Comunale è così posto, in una logica ancora gerarchica deduttiva in funzione di attuazione e integrazione operativa delle previsioni degli altri strumenti e con essi anche dei piani di settore con finalità di tutela dell’ambiente, del paesaggio e delle risorse naturali, delle attività di tutela, valorizzazione e trasformazione urbanistico-edilizia. Di questo piano la funzione propria (declinata 24 punti) è di portare ad effetto la conformazione del territorio operando nell’ambito delineato dagli altri piani. Quanto alla struttura del Piano comunale, la legge mantiene la distinzione tra una parte strutturale strategica ed una operativa, seppur fuse in un unico atto (ma secondo specificazioni date da Linee guida regionali).

Alla formazione e attuazione di questo sistema di piani presiede una nutrita serie di principi enunciati in apertura della legge e poi richiamati e specificati nelle altre disposizioni, che costituiscono una sorta di summa dei principi generali del sistema a livello nazionale Su un piano operativo il funzionamento complessivo del sistema è rimesso ad una notevole organizzazione ed alcuni strumenti. La prima prevede un costante monitoraggio del territorio a livello regionale ed anche comunale (per questo livello con un invito-dovere a dotarsi di un apparato tecnico) attraverso il Sistema Informativo Regionale e le valutazioni ambientali strategiche. I secondo attraverso sistemi di coordinamento come la conferenza di pianificazione e gli accordi sia di pianificazione, sia di programma (questi anche su iniziativa privata, come è loro proprio).

Nella ricerca di unificazione dei dati presupposto della regolazione e delle sue prescrizioni, la legge istituisce anche uno strumento denominato “Carta dei vincoli”, che deve riepilogare ogni vincolo conformativo del territorio con i vincoli morfologici, paesaggistici, ambientali, storico culturali e infrastrutturali. Questo sembra avere funzione complementare ricognitiva, ma è anche dichiarato “elaborato costitutivo degli strumenti di pianificazione urbanistica”. Una scelta che persegue l’obiettivo della chiarezza in modo speculare con quella della legislazione dell’Emilia Romagna, che esclude la ricognizione e cumulazione delle prescrizioni tra fonti e strumenti diversi, seppur collegati.

Dopo aver completato la disciplina con le regole per la pianificazione attuativa, la legge siciliana regola con apposite disposizioni gli Accordi urbanistici e poi gli altri strumenti o modi di attuazione della pianificazione urbanistica comunale: rigenerazione e riqualificazione urbana; perequazione urbanistica (facoltativa per i Comuni); compensazione urbanistica; comparti edificatori.

Anche nella legge siciliana, come già sopra segnalato per altre, vi è una specifica disposizione per l’attività di trasformazione del territorio agricolo (rispetto alle attività produttive).

Tra i modi di attuazione della pianificazione si trova anche una modalità denominata “Certificato verde”, che appare facoltativa, ma in alcuni casi è oggetto di indirizzi regionali che sembrano vincolanti e che per quanto appare dalla scarna disposizione sta a cavallo tra la compensazione e gli accordi urbanistici, ma orientata al contenimento dell’uso del suolo, attraverso un sistema di scambi e compensazioni, da attuarsi gradualmente con demolizioni – che condizionano il certificato verde – e poi il titolo abilitativo alla riedificazione anche in altra area.

La legge si chiude con la disciplina degli standard anche di qualità urbana, ambientale ed architettonica (con favore e promozione per i concorsi di architettura e progettazione partecipata) e più specialmente sulle dotazioni territoriali.

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Quadro riassuntivo delle leggi regionali e provinciali 2019 – 2022

Sono indicate le leggi regionali dal 2019 al 30 settembre 2022, con le leggi base di governo del territorio senza le modifiche sino al 2018 già nei precedenti Rapporti. La tabella di sommaria analisi è solo orientativa riguardo alle materie più rilevanti delle leggi del periodo considerato; la segnalazione dei temi generalmente non si riferisce a una loro compiuta disciplina, ma a modifiche o integrazioni della legge base, di varia portata. La voce « sistema » include la tipologia dei piani e l’organizzazione ; negli strumenti sono inclusi gli accordi; le due voci doppie si riferiscono all’uno o l’altro dei temi o entrambi ; la voce « standard » si riferisce in senso ampio a norme sulle dotazioni urbanistiche.

Regione   Provincia aut.	Leggi regionali e provinciali principali	Sistema  e Strumenti	Procedimenti e  semplificaz.	Suolo e rigeneraz.	Paesaggio	Standard	Casa	Perequazione e compensazione
Abruzzo	Lr 12.4.1983 n. 18 tutela e trasformazione del  territorio Lr 20.1.2020 n. 1; 13.10.2020 n. 29 ;  16.6.2022 n. 10		*		*			*
Basilicata	Lr 11.8.1999 n. 23  tutela e governo del territorio;  Lr 15.12.2021 n. 59	*	*
Bolzano	Lp 10.7.2018 n. 9 Territorio e paesaggio Lp 20.12.2019 n. 17 ; 19.8.2020 n. 9 ; 17.12.2020 n. 15 ; 17.3.2921 n. 3 ; 23.7.2021 n. 5 ; 10.1.2022 n. 1 ; 16.8.2022 n. 10		*		*		*
Calabria	Lr 16.4.2002 n. 19 tutela e governo territorio Lr 2.5.2019 n. 8 ; 8.6.2022 n. 17 ; 7.7.2022 n. 25		*	*	*		*
Campania	Lr 22.12.2004 n. 16 governo del territorio  12.3.2020, n. 6 ; 10.8.2022 n. 13	*	*	*		*
Emilia Romagna	Lr 21.12.2017 n. 24 tutela e uso del territorio Lr 1.8.2019 n. 17;31.7.2020 n. 3 ; 20.5.2021 n. 5 ; 28.12.2021 n. 19	*	*	*
Friuli VG	Lr 23.2.2007 n. 5 urbanistica edilizia paesaggio Lr 29.4.2019 n. 6 ; 8.7.2019 n. 9 ; 10-7-2020 n. 14 ; 6.8.2020 n. 15 ; 14.10.2021 n. 6 ; 2.11.2021 n. 16 ; 9.6.2022 n. 8	*	*		*
Lazio	Lr 22.12.1999 n. 38 governo del territorio ; Lr 2.7.1987 n. 36 attività urbanistica ed edilizia Lr 27.2.2020 n. 1 ; 23.11.2020 n. 16 ; 11.8.2021 n. 14	*
Liguria	Lr 4.9.1997 n. 36 legge urbanistica regionale Lr 6.2.2020 n. 1;3.5.2021 n. 6 ; 29.12.2021 n. 22 ; 15.7.2022 n. 7	*	*	*		*
Lombardia	Lr 11.3.2005 n. 12 governo del territorio 26.11.2019 n. 18 ; 7.8.2020 n. 18 ; 20.5.2022 n. 9	*	*	*				*
Marche	Lr 5.8.1992 n. 34 urbanistica paesaggio territorio ; Lr 23.11.2011 n. 22 riqualificazione urbana e assetto idrogeologico Lr 18.4.2019 n. 8 ; 30.12.2019 n. 43 ; 17.6.2021 n. 11 :  17.12.2020 n. 51 ; 1.7.2021 n. 14 ; 2.12.2021 n. 34	*	*	*	*
Molise	Manca una legge sistematica di governo del territorio  (v. Lr 1.12.1989 n. 24 piano territoriale paesistico ambientale ; 11.12.2009 n. 30 rilancio edilizio) Lr 23.5.2022 n. 7
Piemonte	Lr 1997 n. 56 tutela e uso del suolo Lr 31.5.2022 n. 7	*	*
Puglia	Lr 27.7.2001 n. 20 governo del territorio ; 2008 n. 21 rigenerazione urbana ; 7.10.2009 n. 20 pianificazione paesaggistica Lr 29.6.2019 n. 11 ; 30.12.2021 n. 51 ; 12.8.2022 n. 19	*
Sardegna	Lr 22.12.1989 n. 45 uso e tutela del territorio ; 25.11.2004 n. 8 pianificazione paesaggistica ; Lr 11.1.2019 n. 1 ; 21.2.2020 n. 3	*	*
Sicilia	Lr 13.8.2020 n. 19 governo del territorio Lr 2.2,2021 n. 2 ; 6.8.2021 n. 23	*	*	*	*	*		*
Toscana	Lr 10.11.2014 n. 65 governo del territorio Lr7.1.2019 n. 3 ; 22.11.2019 n.69 ; 6.7.2020 n. 51 ; 1.12.2021 n. 47	*	*	*			*
Trento	Lp 4.8.2015 n. 15 governo del territorio Lp 11.6.2019 n. 2 ; 13.5.2020 n. 3 ; 6.8.2020 n.6 : 30,3,2021 n. 5 ; 27.1.2022 n. 1 ; 6.7.2022 n. 7	*	*	*	*
Umbria	Lr 21.1.2015 n. 1 Testo Unico su governo del territorio (e materie correlate) Lr 1012.2021 n. 16	*	*		*
V. d’Aosta	Lr 6.4.1998 n. 11 urbanistica e pianificazione territoriale ; L.r. 2016 n. 1 edilizia residenziale pubblica Lr 6.8.2019 n. 14						*
Veneto	Lr 23.4.2004 n. 11 governo del territorio e paesaggio Lr 4.4.2019 n. 14 ; 25.7.2019 n. 29	*	*		*