La Pianificazione Paesaggistica
La pianificazione paesaggistica in Italia a 100 anni dalla Legge Croce: tutela e valorizzazione di natura e paesaggio
A cura di Angioletta Voghera, Luigi La Riccia, Gabriella Negrini
Pianificazione paesaggistica: una storia lunga 100 anni
Il 2022 è l’anno in cui ricorre il centenario della Legge Croce (n. 778 dell’11 giugno 1922), per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico. Si tratta del primo riferimento sistematico dopo le esperienze legislative del 1905[1] e del 1909[2], riguardanti in particolare la tutela del litorale adriatico e delle retrostanti pinete ravennati.
Le influenze di alcuni importanti movimenti protezionistici, ma anche di alta levatura culturale ed artistica, contribuirono al sostenere la necessità di salvaguardare i beni più preziosi della Nazione e di educare il gusto estetico della società dell’epoca nei confronti delle bellezze naturali e del paesaggio. L’esigenza di una tutela generale del paesaggio e delle bellezze naturali riprende in gran parte quanto avviene nel contesto europeo già dai primi anni del ‘900 quando i primi provvedimenti di tutela dei beni storici ed artistici e del paesaggio anticipano e affiancano le politiche dei parchi con l’istituzione dei primi Parchi Nazionali, forma originaria di protezione degli spazi naturali, avviata nei primi anni del Novecento nei diversi paesi europei (Svezia 1909, Svizzera 1914, Spagna 1918 e successivamente in Italia nel 1922 con l’istituzione del Parco Nazionale del Gran Paradiso, seguito nel 1923 dal Parco Nazionale dell’Abruzzo e successivamente dai Parchi Nazionali del Circeo nel 1934, dello Stelvio nel 1935 e, più tardi, della Calabria nel 1968)[3].
Il movimento delle associazioni per la difesa del paesaggio si precisò a partire dal 1911, quando la Società botanica italiana mosse un’intesa tra le associazioni che miravano alla crescita del movimento a cui aderirono il Touring club italiano, l’Associazione nazionale per i paesaggi, il Club alpino italiano e molte alte associazioni (Peano 1992). Gran parte del lavoro riguardo la formazione della coscienza nazionale sul tema lo si deve in ogni caso alla figura di Benedetto Croce, all’epoca ministro dell’istruzione pubblica:
“È nella difesa delle bellezze naturali un altissimo interesse morale e artistico che legittima l’intervento dello Stato, e s’identifica con l’interesse posto a fondamento delle leggi protettrici dei monumenti e della proprietà artistica e letteraria. (…) Si è insomma compreso come non sia possibile disinteressarsi da quelle peculiari caratteristiche del territorio, in cui il popolo vive e da cui, come da sorgenti sempre fresche, l’anima umana attinga ispirazioni di opere e pensieri.”[4]
Da questa legge la difesa del paesaggio italiano si identificherà con la protezione delle bellezze naturali e panoramiche, sulla base di un forte idealismo estetico ma anche dal forte senso di unità nazionale e levatura culturale: la bellezza è quella condizione che produce uno stato d’animo, un’impressione che si esprime in un’immagine quale conoscenza immediata e fantastica di un momento della vita dello spirito e che presuppone, in particolare, la presenza dell’uomo.
Nel testo della legge del 1922 si colgono bene alcuni aspetti di fondo, a cominciare dal dissidio fra le ragioni del bello e l’interesse poetico, ma anche fra il rispetto delle antiche tradizioni e il bisogno di sviluppo del territorio: il concetto di “bellezza naturale” è accostato al termine di “bellezza panoramica” e risente della definizione e del contributo della conoscenza del paesaggio italiano dalle opere degli artisti stranieri provenienti dall’estero per il Grand Tour tra il ‘600 e l’’800.
Ciò che ha quindi accomunato, come linea di pensiero – i primi riferimenti legislativi del 1905, del 1909 e quelli del 1922 e del 1939[5] poi – è la ricerca di nuove modalità[6] attraverso cui perseguire un adeguato livello di protezione paesaggistica, nelle pratiche di pianificazione come, soprattutto, nelle pratiche progettuali. La tutela delle bellezze naturali e panoramiche in Italia, e quindi del paesaggio, all’epoca era concepita come non separata dagli strumenti che governano l’azione dell’uomo sul territorio, cioè i piani comunali e i piani territoriali, rimarcando la semplicistica contrapposizione tra conservazione e innovazione (Gambino 1997).
La storia urbanistica e pianificatoria del nostro Paese ci ha però insegnato che la tutela del paesaggio, pur limitata per lungo tempo alle bellezze naturali e panoramiche, è rimasta separata dalle scelte di sviluppo territoriale, contrapposta ad esse sia nella legislazione che nelle pratiche successive (Peano 2011; La Riccia 2017). Una delle possibili cause è sicuramente riscontrabile in una mancanza di un chiaro ed efficace coordinamento dell’azione del Ministero dell’Educazione Nazionale (che aveva competenze sul paesaggio) con quella del Ministero dei Lavori Pubblici (che aveva competenze in materia urbanistica), e quindi di fatto tra tutela e sviluppo, tra conservazione e innovazione: la conservazione del paesaggio italiano, anche se negli anni ’30 e ’40 compromesso per la parte agraria da politiche invasive come la “battaglia del grano”, è comunque avvenuta non solo a mezzo dei vincoli apposti, ma anche da uno sviluppo economico piuttosto lento[7]. La legge n. 1497 del 1939, analogamente alla quasi contemporanea legge n. 1089[8]dello stesso anno per la tutela dei singoli beni culturali, istituisce un sistema di tutela paesaggistica secondo un approccio che potremmo definire puntuale-vincolistico, che consiste nella specifica individuazione di singole parti di territorio da sottoporre a protezione a mezzo di un vincolo, di notevole interesse pubblico, che ne descriva anche gli specifici caratteri di rarità e bellezza.
Gli anni successivi al 1939 vedono, tuttavia, un forte indebolimento degli strumenti previsti da questi primi riferimenti legislativi. L’istituto del piano paesistico soffriva già da subito della conflittualità con il piano regolatore previsto dalla legge urbanistica nazionale n. 1150 del 1942: la stessa, infatti, non contempla il piano paesistico ma sottolinea il solo fatto che la disciplina urbanistica si attui fondamentalmente attraverso i “piani territoriali di coordinamento” e i “piani regolatori generali comunali”. La successiva apertura delle integrazioni e delle modificazioni della legge del 1942, vale a dire le leggi n. 765 del 1967 e n. 1187 del 1968, verso la tutela del paesaggio si rivelerà tuttavia controproducente: in tali riferimenti legislativi, passaggi comunque significativi della storia urbanistica italiana, fu aggiunto che la tutela dei valori culturali, naturali e del paesaggio doveva costituire uno dei contenuti della pianificazione ordinaria. Questa “relativa” apertura incrementò invece la scarsa considerazione della pianificazione paesistica, concedendo viceversa alla strumentazione ordinaria competenza di pianificare l’attività edilizia nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico, specificando comunque l’eventuale interferenza delle nuove trasformazioni con i beni paesaggistici.
I successivi lavori della Assemblea Costituente del 1946-1947, assunsero una precisa conferma dell’importanza della tutela del paesaggio, definendo l’interesse della Repubblica per questo ruolo. All’art. 9 della Costituzione Italiana si legge: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”. In questo senso, tutti i soggetti costituenti la Repubblica sono chiamati a tutelare il paesaggio[9]. Ma i successivi avanzamenti in materia, gli esiti dei lavori delle Commissioni Parlamentari e i successivi provvedimenti di delega alle Regioni, sanciranno ancora di più la netta separazione tra la tutela del paesaggio, competenza esclusiva dello Stato, e la sua valorizzazione, che verrà affidata invece alle Regioni. Proprio questi trasferimenti di competenza in materie come ambiente, urbanistica e paesaggio non troveranno una tempestiva e avanzata attuazione, con non poche conseguenze per l’operatività locale. Bisogna sottolineare tuttavia l’importanza che tale patrimonio di definizioni, indirizzi e intuizioni contenute nelle dichiarazioni ha avuto nel contesto culturale della disciplina: esso, infatti, anticiperà di quasi venti anni i contenuti della legge n. 431 del 1985, in particolare proprio per quanto riguarda l’allargamento della nozione di “bellezza naturale” a concezioni meno legate a valutazioni meramente estetiche (Dichiarazione n. 34).
La stagione successiva, che va dalla fine degli anni ’70 agli anni ’90, vede comunque la promulgazione di alcune leggi riformatrici in materia di paesaggio, di bacini idrografici e di parchi naturali e aree protette: in sequenza, sono la legge n. 431 dell’8 agosto 1985 (“Conversione in legge con modificazioni del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312 concernente disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale”) per il paesaggio; la legge n. 183 del 18 maggio 1989 (“Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo”), sulla difesa del suolo e l’istituzione delle Autorità di Bacino; la legge n. 394 del 6 dicembre 1991 (“Legge quadro sulle aree protette”), sui parchi e le aree protette.
A partire dalla sua entrata in vigore, non si può certo dire che la legge n. 431 del 1985 non abbia svolto un ruolo importante per la tutela del patrimonio paesaggistico: essa ha costituito un notevole avanzamento culturale in materia ambientale, avendo ampliato il quadro delle tutele, anche se superando una visione prevalentemente estetica del paesaggio. La legge si riferiva in particolare ai segni che connotano sia la dimensione ecologica che l’insieme dei processi storici, insediativi e culturali, ovvero d’uso del territorio. La legge ha esteso il concetto di vincolo ad intere tipologie di aree del territorio individuate ex lege e ha rafforzato l’istituto della pianificazione paesistica: pur avendo potenziato i vincoli, tale legge di fatto ha sancito l’obbligo per le Regioni di redigere il Piano Territoriale Paesistico o il Piano Urbanistico Territoriale con specifica considerazione dei valori paesistico ambientali (art. 1-bis). Dovendo passare da un approccio di difesa “insulare” per singole emergenze di valore, ad una difesa allargata a intere porzioni di territorio, la legge scelse di individuarli appunto sulla base di categorie atte a valorizzare i caratteri fisici, geografici e biologici.
È da questo momento che la pianificazione paesaggistica si allontanerà definitivamente dalla scala locale (La Riccia 2017), diventando di prevalente competenza regionale: una pianificazione che, fatte salve alcune esperienze guida, seguirà sostanzialmente una prassi di schedatura meccanicistica di beni, con scarsa proiezione progettuale e rimanendo ancorata all’interno della visione anacronistica del vincolo (Peano e Voghera 2009). Infatti, nonostante i vincoli istituiti con le leggi del 1939 e con la stessa Galasso (estesi su gran parte del territorio nazionale), gli ambiti posti sotto tutela rimanevano del tutto generici, non riuscendo a garantire la protezione dei caratteri identitari dei luoghi e rimandando ad un permesso di competenza da parte delle Soprintendenze, che anticiperanno gli schemi logici delle attuali Intese di co-pianificazione.
Con più specifico riferimento alla tutela della natura e alla politica delle aree protette, alla prima stagione avviata attraverso l’istituzione dei parchi nazionali nei primi anni del Novecento in Europa, si sviluppano nei successivi decenni in modo diversificato e non contestualmente in tutti i Paesi provvedimenti legislativi sia generali sulla tutela della natura e del paesaggio sia riferiti a specifiche categorie di protezione (Gran Bretagna 1957, Francia 1960 e 1967, Germania 1976, Spagna 1975, cfr. Gambino 1994) con l’istituzione di altre categorie di tutela variamente denominate, oltre ai Parchi Nazionali, categoria emblematica dei sistemi nazionali di aree protette, quali le riserve naturali, monumenti naturali, i siti di interesse scientifico, aree di protezione del paesaggio e i parchi regionali o di livello sub-nazionale, questi ultimi cresciuti a partire dagli anni ’60 e ’70 con un incremento importante del numero e della superficie delle aree protette istituite a livello regionale o sub-nazionale. Anche in Italia si registra una importante e interessante attività legislativa delle Regioni in materia e l’avvio di una diversificata attività di sperimentazione dei piani dei parchi regionali, variamente denominati, che vedrà solo nel 1991 l’approvazione della legge quadro sulle aree protette 3494/91 che, dopo un dibattito ventennale, riordina la materia e definisce per i parchi i tre strumenti obbligatori di pianificazione e di gestione (il Piano del Parco, il Piano Pluriennale Economico e Sociale – PPES, il Regolamento).
La crescita continua delle aree protette avvenuta negli ultimi decenni non solo in Italia ma anche in Europa ha comportato nel tempo un’evoluzione concettuale, ampliando le categorie di tutela e le finalità primarie della conservazione e della pubblica fruizione all’obiettivo dello sviluppo economico e sociale locale (dilatazione di “campo” e di “scopo”, Gambino 2002), affermando il ruolo sociale oltre che ecologico delle stesse che confermano un’incidenza importante sul territorio nazionale ed europeo, come evidenziato già nel precedente Rapporto dal Territorio 2019 (Voghera, Negrini, Salizzoni 2019).
Le aree protette, presidio della biodiversità e patrimonio di valori naturali e culturali strettamente interconnessi (Gambino, Peano 2015), assumono un ruolo sempre più cruciale per contrastare la perdita di biodiversità e gli effetti dei cambiamenti climatici, due fenomeni strettamente interconnessi, per il raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità, per la salute, il benessere, la qualità della vita, anche in relazione alla vulnerabilità alle pandemie, in particolare nelle aree urbane e periurbane, come richiamato nei principali documenti, programmi e strategie internazionali sulla biodiversità, conservazione della natura e sviluppo sostenibile a scala globale che sottolineano infatti l’importanza di riportare la natura al centro, del prendersi cura del territorio, di integrare la biodiversità nelle politiche e nella pianificazione del territorio alle diverse scale (EU 2020; UN Agenda 2030, 2015; Dudley et al 2017; UNEP, UNEP-WCMC, IUCN 2021; Hockings, M., et al. 2020; Moore G. and Hopkins J. 2021; WWF 2020).
Un patrimonio di territori e paesaggi speciali cresciuto in modo costante coinvolgendo contesti diversificati e in connessione crescente con le aree urbanizzate (il 13% delle aree urbane è localizzato nelle aree protette (Seto et al. 2013) nelle quali le aree protette urbane e periurbane assumono, per la loro multifunzionalità (Trzyna 2014), un ruolo cruciale per la biodiversità, la sperimentazione di Nature-Based Solutions, la sensibilizzazione sulla stretta connessione tra uomo, natura e salute e la risposta alla crescente domanda di natura e di turismo sostenibile di prossimità, ben evidenziata dalla pandemia Covid-19 (Voghera et al. 2021a; Voghera et al. 2021b; Voghera, Giudice, Negrini 2022).
Una sperimentazione di politiche sempre più orientate a integrare istanze di conservazione e istanze di sviluppo che assegnano alle comunità locali un ruolo strategico per la stessa conservazione e di esperienze di gestione e pianificazionecon forme, denominazioni e caratteri diversificati nello stesso contesto nazionale, una importante stagione di sperimentazione della pianificazione soprattutto dei parchi regionali che si afferma dalla metà degli anni Ottanta con importanti innovazioni concettuali riprese nella pianificazione paesaggistica (unità di paesaggio, reti ecologiche e ambientali) e esperienze orientate a forme di gestione più efficaci, adattive e partecipative. I parchi regionali evidenziano infatti una consolidata operatività, come già richiamato dai dati dell’indagine diretta condotta nel 2019, (INU, RdT 2019) in aggiornamento e più recentemente anche i parchi nazionali mostrano un avanzamento dell’iter di approvazione del piano del parco con 11 piani in vigore, approvati tra il 2000 (Dolomiti Bellunesi) e il 2020 (Gran Sasso e Monti della Laga) su 25 parchi nazionali istituiti (ISPRA 2021).
Cambiamenti diversi, dunque, non solo a livello legislativo ma anche e soprattutto a livello culturale: la pianificazione paesaggistica ha seguito un’evoluzione che ha significativamente evidenziato anche alcuni elementi di ambiguità, riferibili principalmente a tale impropria separazione tra la sua tutela e lo sviluppo del territorio. Ad oggi, la risoluzione di questa separazione sembra apparire ancora lontana: l’esito di questa evoluzione, legislativa e culturale, fa ancora i conti con un approccio di stampo conservatorista, che si dimostra ancora come l’approccio prevalente.
Una nuova attenzione al paesaggio si è però concretizzata nella revisione post-Codice della pianificazione paesaggistica a livello regionale e la necessità del coinvolgimento dei livelli inferiori di governo del territorio (come indicato già anche dalla Convenzione Europea), ha stimolato l’avvio di pratiche di pianificazione paesaggistica che hanno preso in considerazione non solamente i paesaggi portatori di valori eccezionali, ma tutto il territorio. Questo ha comprovato l’importanza non solo della tutela, ma anche della pianificazione e della gestione del paesaggio per una generale e diffusa qualità del territorio e delle relative forme per abitarlo. L’attualità della pianificazione paesaggistica negli ultimi anni è leggibile entro una nuova “apertura culturale”, nella convinzione che sia oggi urgente intervenire attivamente su di esso, attraverso l’agire pianificatorio e progettuale. Ciò significa comprendere come non sia possibile pensare al paesaggio solo come a qualcosa di statico, immutabile, da conservare, poiché sono gli stessi valori della società ad essere in continua evoluzione, in rapido cambiamento.
È pur vero, però, che questa importante “apertura culturale” verso il tema del paesaggio, attraverso un continuo riferimento ad esso negli studi e negli stessi piani locali, non ha dimostrato di essere così propositiva in termini di operatività: l’adeguamento della strumentazione urbanistica locale, come anche gli altri livelli di pianifica-zione, per semplicità o semplicismo, solo in casi particolari ha dimostrato di essere dirimente per poter prendere decisioni efficaci riguardo le scelte trasformative del territorio.
La situazione attuale
Oggi, certamente, siamo in qualche modo lontani dalla visione crociana e solo in parte riconduciamo al paesaggio i concetti chiave propri del suo idealismo estetico. Tuttavia, negli anni più recenti possiamo indicare almeno quattro innovazioni chiave:
- l’estensione del concetto di paesaggio all’intero territorio, con un passaggio da una concezione di tutela dei beni paesaggistici alla definizione di norme per tutto il territorio regionale, e quindi nazionale;
- l’integrazione del paesaggio nelle politiche ordinarie di pianificazione;
- l’inclusione della dimensione paesaggistica alle diverse scale dell’intervento progettuale;
- il sistematico coinvolgimento della popolazione nella creazione dei nuovi paesaggi.
La Convenzione Europea e il Codice del Beni Culturali e del Paesaggio riconoscono, entrambi in modo più o meno esplicito, che la considerazione del paesaggio debba estendersi a tutto il territorio e che, dunque, ogni parte di esso può essere fatta oggetto di pianificazione paesaggistica. Tuttavia, se l’azione di tutela non si esplica più solamente attraverso la conservazione dei paesaggi di valore straordinario, ma anche attraverso il recupero e la riqualificazione di territori degradati, sembra evidente il rischio di ricadere ancora nel paradosso della protezione “insulare”, sul piano pratico. Inoltre, possiamo affermare che il Codice, seppure concordante con la Convenzione su molti aspetti, ha posto maggiore risalto alla settorialità della pianificazione paesaggistica alla scala regionale: da un lato, emerge il richiamo ad una forte centralizzazione dei poteri, per cui sembra ormai fondato il timore di un indebolimento del ruolo delle Regioni nei confronti dello Stato[10], chiamate a co-pianificare, mediante le Intese, con esso proprio riguardo i beni paesaggistici; dall’altro, sembra ormai consolidata la mancanza di operatività al livello locale, che si lega al problema di non riuscire a produrre azioni maggiormente incisive per rispondere alla complessità dei fenomeni della città contemporanea.
Il nuovo quadro sulla pianificazione paesaggistica regionale (Fig. 1 e Tab. 1), affetto e conseguente ai più recenti e importanti avvenimenti (prima su tutti la pandemia da Covid-19), mostra sostanzialmente poche differenze rispetto al precedente Rapporto dal Territorio INU 2019 (Voghera, La Riccia 2019):
- 6 piani paesaggistici regionali approvati ai sensi del Codice: Sardegna[11], Toscana, Puglia, Piemonte, Friuli Venezia-Giulia, Lazio;
- 2 piani paesaggistici regionali adottati: Veneto[12] e Lombardia[13];
- 10 piani paesaggistici regionali in elaborazione: Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Liguria, Marche, Molise, Umbria, Sardegna.
Nella attuale fase di pianificazione paesaggistica sono ancora presenti alcune criticità legate alle indicazioni normative che possono guidare il progetto, troppo ferme su scenari di valorizzazione individuati dai contenuti propositivi dei piani e saldamente limitate alla sola identificazione delle condizioni di compatibilità degli interventi. Il quadro aggiornato dimostra ancora come i nuovi piani siano difficili da praticare, con conseguente dilatazione dei tempi di formazione e della loro stessa qualità.
Il tema della prevalenza dei piani paesaggistici regionali sugli altri piani territoriali, urbanistici e di settore (ai sensi dell’art. 145 c.2[14] e c.3[15] del Codice, che attribuisce al paesaggio un valore centrale nella definizione degli obiettivi di pianificazione di tutto il territorio regionale, e dell’art. 143 c.9 dove si richiama espressamente l’obbligo dell’adeguamento dei piani urbanistici ai sensi dell’art. 145 c.4. che stabilisce che i Comuni, le Città Metropolitane, le Province e gli Enti Gestori delle Aree Protette conformano o adeguano gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge regionale, entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre due anni dalla loro approvazione) rimane un aspetto centrale e per molti versi critico.
Se guardiamo ai piani paesaggistici approvati possiamo rilevare che il numero dei Comuni (MiC, Monitoraggio della Pianificazione Paesaggistica, Quadro sinottico 2022, III trimestre) che hanno portato avanti e realizzato la verifica di congruità e di adeguamento al proprio piano paesaggistico è sostanzialmente ancora troppo limitato:
- In Piemonte sono in corso i procedimenti di adeguamento/conformazione degli strumenti urbanistici al PPR. Il Regolamento attuativo regionale approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 4/R del 22 marzo 2019 (oggetto di preventivo Accordo in sede di Comitato tecnico attuativo del PPR tra la Regione e il MiC) ha definito le modalità di gestione dei procedimenti per l’adeguamento e conformazione al PPR degli strumenti di pianificazione urbanistica e di settore. I Comuni che hanno già concluso le procedure di adeguamento dei propri Prg al Ppr sono 7. I Comuni che hanno avviato la procedura di Variante generale del Prg in adeguamento al Ppr sono circa 80.
- In Toscana sono in corso i procedimenti di adeguamento/conformazione degli strumenti urbanistici al PIT. Per regolamentare tale attività, in data 17 maggio 2018, è stato sottoscritto dal MiC e dalla Regione Toscana l’Accordo per lo svolgimento della Conferenza paesaggistica nelle procedure di conformazione o di adeguamento degli strumenti della pianificazione ”, approvato con Deliberazione della Giunta Regionale 24 aprile 2018, n. 445. in sostituzione del precedente Accordo siglato il 16/12/2016. L’Accordo del 2018 è in corso di revisione ed è stato predisposto il Disciplinare attuativo dell’Accordo del 2015 per la revisione e l’aggiornamento del PIT: i Comuni adeguati risultano essere 54 e in fase di adeguamento 21.
- In Puglia, tra il 2015 e il 2020, 19 Comuni hanno conformato/adeguato il proprio strumento urbanistico al PPTR; 9 Comuni stanno concludendo il procedimento di adeguamento del proprio strumento urbanistico al PPTR e 10 Comuni hanno in corso di istruttoria l’adeguamento del proprio strumento urbanistico al PPTR.
- In Sardegna, considerato il solo ambito costiero, i piani urbanistici comunali (PUC) approvati ed adeguati al PPR sono solo 27; quelli invece in fase di adeguamento, da perfezionare sono attualmente 50.
- In Friuli-Venezia Giulia e Lazio il processo di adeguamento è stato appena definito e al momento non si dispone di un numero preciso di strumenti urbanistici locali già adeguati.
Dal punto di vista invece delle Intese di co-pianificazione, come previsto dal Codice nel correttivo 2008, pur se limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’art. 143 c.1 lettere b), c) e d) esse riguardano essenzialmente beni già vincolati con specifico atto o ex lege o dei beni da vincolare con il piano, per i quali la pianificazione è ora attribuita non alla sola Regione, ma in via congiunta Stato e Regioni. Le Intese continuano a differire sensibilmente l’una dall’altra: la responsabilità del piano però resta, ai sensi dell’art. 143 c.2[16], di competenza regionale anche nel caso di raggiungimento di accordi con il Ministero. Tuttavia, siamo ancora in una fase sperimentale: alcune Regioni accusano alcune difficoltà e incertezze nel processo di vestizione dei beni (Fig. 2), che ha portato in linea generale a imporre nuovi vincoli, senza riuscire a rivedere e legittimare quelli esistenti. A ciò si aggiunge anche il tema dell’aggiornamento delle Intese che, considerate le varie vicende di lunga gestazione dei piani in elaborazione, sono scadute e che richiedono una nuova sottoscrizione tra il MiC e le Regioni (Fig. 3).
Sussiste, ancora oggi, una verificata incongruenza in Italia tra la formulazione di piani paesaggistici e svariati strumenti di loro accompagnamento (atlanti, statuti, linee guida) e le pratiche (intese come reale ed efficace applicazione degli stessi). Se questa visione comporta di considerare da un lato, al livello regionale a cui il Codice affida la competenza del piano paesaggistico, la strada di un unico piano territoriale paesaggistico e la strada dei piani paesaggistici separati da quelli territoriali, essa però non risolve il problema della distanza del piano regionale dalle pratiche di trasformazione del territorio. Di fatto, continua a mancare una definizione di relazioni di coerenza sia nel quadro conoscitivo che in quello normativo, fra territorio regionale e beni paesaggistici, per stabilire una continuità tra prescrizioni relative ai beni e regole per tutto il territorio, articolate in obiettivi di qualità, indirizzi e direttive.
| Regioni | n. Comuni | n. Tutele[17] | Piano pre-Codice | Intese | Piano ai sensi del Codice | |||
| Adottato | Approvato | Intesa Art. 143[18] | Piano in elaborazione | Piano adottato | Piano approvato | |||
| Abruzzo | 305 | 275 | ● | ● | ● | |||
| Basilicata | 131 | 36 | ● | ● | ● | |||
| Calabria | 404 | 76 | ● | ● | ||||
| Campania | 550 | 206 | ● | ● | ● | |||
| Emilia R. | 330 | 247 | ● | ● | ||||
| Friuli Venezia-Giulia* | 215 | 55 | ● | ● | ||||
| Lazio | 378 | 450 | ● | ● | ● | |||
| Liguria | 234 | 650 | ● | ● | ● | |||
| Lombardia | 1506 | 944 | ● | ● | ● | |||
| Marche | 225 | 322 | ● | ● | ● | |||
| Molise | 136 | 48 | ● | ● | ● | |||
| Piemonte | 1181 | 343 | ● | ● | ● | |||
| Puglia | 257 | 166 | ● | ● | ● | |||
| Sardegna* | 377 | 179 | ● | ● | ● | ● | ||
| Sicilia* | 391 | 170 | ● | |||||
| Toscana | 273 | 598 | ● | ● | ● | |||
| Prov. Trento* | 166 | 68 | ||||||
| Prov. Bolzano* | 116 | 187 | ● | |||||
| Umbria | 92 | 172 | ● | ● | ● | |||
| Valle Aosta* | 74 | 81 | ● | |||||
| Veneto | 563 | 967 | ● | ● | ● | |||
| Totale | 7904 | 6240 | 3 | 15 | 16 | 10 | 2 | 6 |
*Regioni/Province a statuto speciale
| Anno | Riferimenti nazionali/internazionali | Piano paesaggistico | Intese di copianificazione |
| 1985 | Legge 8 agosto 1985 n. 431 “Tutela delle zone di particolare interesse ambientale” | ||
| 1987 | n. 13 PTP: 1. Gruppo Vulcanico di Roccamonfina; 2. Gruppo Montuoso del Matese; 3. Caserta e San Nicola La Strada; 4. Monte Taburno; 5. Collina dei Camaldoli e Agnano; 6. Collina di Posillipo; 7. Campi Flegrei; 8. Isola d’Ischia; 9. Isola di Capri; 10. Vesuvio e Monte Somma; 11. Terminio-Cervialto (Monti Picentini); 12. Cilento costiero; 13. Cilento interno (Massiccio del Cervati) e PP Isola di Procida, approvati con DDMM bb.cc.aa. del 28/03/1985; PUT Penisola sorrentino-amalfitana approvato LR 35/1987 | ||
| 1989 | Piano Paesaggistico Ambientale Regionale (PPAR) della Regione Marche, approvato con D.A.C.R. n. 197 del 03.11.1989. | ||
| 1990 | Piani Territoriali Paesistici di Area Vasta della Basilicata, approvati con L.R. n.3 del 12.02.1990: : Sirino, Sellata e Volturino, Gallipoli cognato, Metaponto, Laghi di Monticchio. | ||
| Piano Territoriale di Coordinamento Paesistico (PTCP) della Regione Liguria, approvato con D.C.R. n. 6 del 25.02.1990, esteso a tutto il territorio regionale. | |||
| Piano Regionale Paesistico (PRP) dell’Abruzzo, approvato dal Consiglio Regionale con Atto n. 141/21 del 21.03.1990 | |||
| 1992 | Piano Territoriale Regionale di Coordinamento della Regione Veneto, approvato con D.C.R. n. 382 del 28.05.1992. | ||
| 1993 | Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR) della Regione Emilia-Romagna, approvato con D.C.R. n. 1338 del 28.01.1993. | ||
| 1995 | PTCP delle Province di Arezzo, Firenze Grosseto, Livorno, Lucca, Massa-Carrara, Pisa, Prato, Siena, redatti ai sensi della L.R. 5/1995. | ||
| 1997 | Piano Territoriale Regione (PTR) della Regione Piemonte, con valenza paesaggistica, approvato con D.C.R. n.9126 del 19.06.1997. | ||
| Piano paesistico dell’Isola di Pantelleria e Isola di Ustica approvato il 09.09.1997. | |||
| PTP vari Regione Molise: Basso Molise DCR n. 253 del 1/10/97; Massiccio del Matese DCR n. 254 del 01/10/97. | |||
| 1998 | Piano Territoriale Paesistico (PTP) della Regione Valle d’Aosta, approvato con L.R. n. 13 del 06.04.1998. La Regione Valle d’Aosta ha piena autonomia in materia di paesaggio, non vi è l’obbligo di copianificazione. | ||
| PTP vari Regione Molise: Lago di Guardalfiera-Fortore molisano DCR n.92 del 16/04/98; Medio Volturno molisano DCR n. 93 del 16/04/98 | |||
| Piani Territoriali Paesistici (PTP) della Regione Lazio approvati con L.R. 24/1998. | |||
| 1999 | “Carta di Napoli”, “Raccomandazioni per la redazione di una carta del paesaggio”. | Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) della Regione Sicilia e Linee guida del PTPR, approvate con D.A. n. 6080 del 21.05.1999. | |
| Testo Unico 29 ottobre 1999 n. 490 “Disposizioni in materia di beni culturali ed ambientali”. | PTP vari Regione Molise: Matese settentrionale DCR n. 106 del 07/04/99; Mainarde e Valle dell’Alto Volturno DCR n. 107 del 07/04/99 | ||
| 2000 | Convenzione Europea del Paesaggio | Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Terni (ante Codice), approvato con D.C.P. n. 150 del 14.09.2000. | |
| Piano Urbanistico Tematico per il Paesaggio (PUTT/P) della Regione Puglia approvato con D.G.R. n. 1748 del 15.12.2000. | |||
| 2001 | “Accordo Stato-Regioni per l’esercizio dei poteri in materia di paesaggio” | Piano Territoriale Paesistico della Regione Lombardia, approvato con D.C.R. 197 del 6 marzo 2001. | |
| Piano paesistico dell’ Arcipelago delle Eolie approvato il 23.02.2001. | |||
| 2002 | Linee Guida Natura e Paesaggio in Alto Adige, della Provincia di Bolzano, approvate con D.G.P. n. 3147 del 02.09.2002. Piani paesaggistici a scala comunale (approvati con D.G.P.). Piena autonomia in materia di paesaggio, non vi è l’obbligo di copianificazione. | ||
| 2004 | Decreto Legislativo n. 42 22 gennaio 2004 “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” | ||
| 2005 | Variante al Piano Territoriale Regionale (PTR) della Regione Piemonte, approvata con D.C.R. n. 35-33752 del 02.11.2005. | ||
| 2006 | Prima revisione del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio | Piano Paesaggistico Regionale (PPR) della Regione Sardegna, approvato per il primo ambito omogeneo con D.G.R. n. 36/7 del 05.09.2006. Vige anche per l’area interna dell’isola in riferimento ai beni paesaggistici e identitari tipizzati e individuati dal PPR. | Intesa ex 156 tra Regione Campania e MiBACT stipulata in data 27.12.2006. |
| Intesa ex 143 tra Regione FVG e MiBACT stipulata in data 22.12.2006. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. | |||
| 2007 | Piano di Indirizzo Territoriale (PIT) della Regione Toscana, approvato con D.C.R. n. 72 del 24.07.2007. | Intese ex 156 e ex 143 tra Regione Sardegna e MiBACT stipulata in data 19.02.2007. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. | |
| Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) della Regione Lazio, adottato con D.G.R. n. 556 del 25.07.2007 e n. 1025 del 21.12.2007. | Intesa ex 143 tra Regione Puglia e Ministeri MiBACT e Ambiente stipulata in data 15.11.2007. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. | ||
| Intesa ex 143 tra Regione Toscana e MiBACT stipulata in data 23.01.2007. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. | |||
| 2008 | Seconda revisione del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio | Piano Urbanistico Provinciale (PUP) della Provincia Autonoma di Trento, approvato con L.P. n. 5 del 27.05.2008. Piena autonomia in materia di paesaggio, non vi è l’obbligo della copianificazione. | Intesa ex 143 tra Regione Piemonte e MiBACT stipulata in data 28.03.2008 (Atto integrativo 27.01.2010). Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. |
| Piano Territoriale Regionale (PTR) della Regione Campania, con valenza paesaggistica, approvato con L.R. n. 13 del 13.10.2008. | |||
| 2009 | Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (PTRC) della Regione Veneto, adottato con D.G.R. n. 372 del 17.02.2009. | Intesa ex.143 tra Regione Abruzzo e Ministero stipulata in data 26.02.2009. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. | |
| PTCP provincia di Perugia (ante Codice), approvato D.C.P. 13 del 03.02.2009. | Intesa ex 143 tra Regione Calabria e Ministero stipulata in data 23.12.2009. Copianificazione limitata ai soli beni paesaggistici. | ||
| Intesa ex 143 e Disciplinare attuativo tra Regione Veneto e MiBACT stipulata in data 15.07.2009. | |||
| 2010 | Piano Territoriale Regionale (PTR) e Piano Territoriale Paesistico (PTP) della Regione Lombardia, approvato unilateralmente (non copianificato) dalla Regione con D.C.R. n. 951 del 19.01.2010. | Intesa ex 143 tra Regione Campania e MiBACT stipulata in data 06.12.2010. Copianificazione limitata ai soli beni paesaggistici. | |
| Piano Territoriale Paesistico (PTP) Roma – Ambito 15/2 Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti, approvato con D.C.R. n. 70 del 10.02.2010. La formalizzazione della condivisione con il MiBACT avverrà con la sottoscrizione dell’Accordo per l’approvazione del PTPR della Regione Lazio. | Intesa ex 143 tra Regione Umbria e Ministeri MiBACT e Ambiente stipulata in data 07.10.2010 (Aggiornamento 04.06.2012). Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. | ||
| 2011 | Intesa ex 143 tra Regione Basilicata e Ministeri MiBACT e Ambiente stipulata in data 14.09.2011. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. Attività in corso. | ||
| Intesa ex 156 tra Regione Marche e MiBACT stipulata in data 08.06.2011. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. | |||
| 2012 | Disciplinare tra Regione Calabria e MiBACT firmato nel 2012. | ||
| Con D.G.R. n.23 del 23/01/2012, integrata con D.G.R. n.540 della Regione Umbria del 16/05/2012, preadottato iI primo volume del PPR “Per una maggiore consapevolezza del valore del paesaggio. Conoscenze e convergenze cognitive” | |||
| 2013 | Variante parziale al Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (PTRC, 2009) della Regione Veneto, con attribuzione della valenza paesaggistica, adottata con D.G.R. n. 427 del 10.04.2013. | Intesa ex 143 tra Regione Lazio e MiBACT stipulata in data 11.12.2013. Copianificazione estesa all’intero territorio regionale. | |
| Quadro Territoriale Regionale Paesaggistico (QTRP) della Regione Calabria, previsto dall’Art. 25 della L.R. 19/02 e adottato con D.C.R. n. 300 del 22.04.2013. | |||
| 2015 | Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) della Puglia, approvato con D.G.R. n. 176 del 16.02.2015. | Intesa ex 143 e Disciplinare tra Regione Emilia Romagna e MiBACT stipulata in data 04.12.2015. | |
| Piano Paesaggistico Regionale del Piemonte, 2° adozione con D.G.R. n. 20-1442 del 18.05.2015. | |||
| Integrazione del Piano di Indirizzo Territoriale (PIT)della Regione Toscana, con valenza di Piano Paesaggistico, approvata con D.C.R. n. 37 del 27.03.2015. | |||
| 2016 | Quadro Territoriale Regionale con valenza paesaggistica (QTR/P) della Regione Calabria, approvato con D.C.R. n. 134 del 01.08.2016, che prevede l’elaborazione del PPR costituito dai Piani paesaggistici d’ambito e detta alcune prime norme di salvaguardia per i beni paesaggistici ex lege. | Accordo tra Regione Toscana e MiBACT per lo svolgimento della conferenza paesaggistica nelle procedure di conformazione o di adeguamento, ai contenuti del PIT, degli strumenti di pianificazione urbanistica, in data 16.12.2016. | |
| La Giunta Regionale della Regione Lazio con D.G.R. n. 6 del 08.03.2016 ha trasmesso al Consiglio Regionale la proposta di deliberazione per l’approvazione del Piano Paesaggistico Regionale, in condivisione con il MiBACT. | |||
| Intesa e Disciplinare tra Regione Abruzzo e MiBACT, firmati nel 2009, aggiornati in data 08.06.2016. Attività in corso. | |||
| Intesa e Disciplinare tra Regione Campania e MiBACT, firmati nel 2011, aggiornato in data 14.07.2016. Attività in corso. | |||
| 2017 | Piano Paesaggistico Regionale (PPR) della Regione Piemonte, approvato il 03/10/2017 con DCR n. 233-35836 del 03/10/2017 | Intesa ex 143, c.2, firmata il 14.03.2017 tra Regione Piemonte e MIBACT. | |
| Con DGR n. 231 del 28.02.2017 approvata la ricognizione degli immobili e aree di notevole interesse pubblico alla data del 31.12.2016 della Regione Veneto. | |||
| Con D.G.R. della Regione Basilicata n. 319 del 13.04.2017 è approvata l’attività di ricognizione, delimitazione e rappresentazione dei beni culturali e paesaggistici. Disciplinare firmato il 13.06.2017 tra Regione Basilicata e MIBACT. Attività in corso. | |||
| Piano Paesaggistico Regionale (PPR) della Regione Friuli-Venezia Giulia, adottato con D.G.R. 1774 del 22.09.2017. | |||
| Intesa ex 143 firmata il 21.07.2017 tra Regione Lombardia e MIBACT, scaduta il 21.07.2020. Sono in corso pertanto le interlocuzioni finalizzate al rinnovo dell’intesa per la ripresa delle attività congiunta di co-pianificazione. | |||
| Intesa ex 143 e disciplinare firmati il 17.07.2017 e il 23.08.2017 tra Regione Liguria e MIBACT. | |||
| 2018 | Piano Paesaggistico Regionale (PPR) della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, approvato con D. Pres. G. Reg. 24.04.2018 n. 0111/Pres | Sottoscrizione in data 14.03.2018 dell’Accordo Regione Friuli-Venezia Giulia e MiC ai fini dell’approvazione del PPR. | |
| Intesa e disciplinare sottoscritti nel marzo 2018 tra Regione Molise e MIBACT | |||
| Accordo tra Regione Toscana e MiC del 17.05.2018 per lo svolgimento della Conferenza paesaggistica nelle procedure di conformazione o di adeguamento degli strumenti di pianificazione al PIT (già approvato con Deliberazione della Giunta Regionale 24.04.2018, n. 445). | |||
| 2019 | Preliminare del Piano Paesaggistico Regionale della Regione Campania approvato con DGR n. 560 del 12.11.2019 | ||
| 2020 | La Regione Veneto approva il PTCR del 2009 senza valenza paesaggistica con D.C.R. n. 62 del 30.06.2020. Sono in corso le interlocuzioni con il MiC finalizzate al rinnovo dell’Intesa 2009 per la redazione congiunta – recuperando tutta l’attività di co-pianificazione fin qui svolta – di un Piano paesaggistico regionale distinto dal PTRC. | ||
| Rinnovo dell’Intesa tra Regione Emilia-Romagna e MiC con D.G.R. 25.05.2020. In corso l’attività di ricognizione cartografica dei vincoli paesaggistici. | |||
| 2021 | PTPR della Regione Lazio, approvato con D.C.R. n.5 del 21.04.2021. | Accordo sottoscritto il 27.05.2021 tra Regione Lazio e MiC per l’attivazione del tavolo di copianificazione tra il MiC e la Regione per la definizione di alcuni aspetti attuativi delle Norme del PTPR. | |
| Sottoscrizione in data 26.10.2021 dell’Accordo tra Regione Friuli-Venezia Giulia e MiC per l’attuazione e la gestione del PPR e per l’adeguamento/conformazione degli strumenti urbanistici al piano. |
Paesaggio e biodiversità per la transizione ecologica nel PNRR
La pianificazione paesaggistica è motore di sviluppo e di innovazione del Paese? Da un lato, i piani paesaggistici approvati dimostrano una rilevante attenzione nella costruzione di politiche, strategie e progettualità di sviluppo locale e territoriale a partire dal ruolo del paesaggio in ambiti metropolitani e anche in aree marginali, rurali, montane e interne. Dall’altro, il PNRR pare miope nel considerare la centralità del paesaggio e della biodiversità anche solo per la transizione ecologica.
I piani paesaggistici oggi responsabili, insieme alle aree naturali protette e alle loro progettualità e strumenti di pianificazione, sono essenziali per integrare conservazione della natura e valorizzazione del paesaggio nelle politiche e nella pianificazione del territorio ordinario. Il PNRR potrebbe giocare un ruolo importante nella direzione dell’attuazione della “Strategia per la biodiversità entro il 2030” (2020) per migliorare lo stato di salute del territorio attraverso una crescita nel contesto europeo dal 24% del territorio (CED PPN in RdT 2019) al 30%. Il PNRR si prefigge di intervenire nelle dinamiche che governano la gestione dei soli parchi nazionali e delle aree marine protette del Paese, su tre ambiti: conservazione della natura, servizi ai visitatori, semplificazione amministrativa, trascurando proprio i parchi regionali. Questi ultimi sono essenziali nell’offrire temi, metodi e approcci innovativi di pianificazione e gestione del territorio protetto, esportati nel territorio “ordinario” e capaci nel tempo di contribuire all’innovazione di metodi e progettualità nella pianificazione paesaggistica (conoscenza scientifica, partecipazione, modelli di gestione e responsabilizzazione, sostenibilità, resilienza e salute). Per quanto concerne le aree naturali protette l’asse “Semplificazione amministrativa – Digitalizzazione e semplificazione delle procedure per i servizi forniti da Parchi e Aree Marine Protette” è orientato a semplificare le procedure per i cittadini nei comuni delle aree protette e garantire chiarezza dei termini e certezza dei tempi di risposta alle richieste delle comunità con attenzione a conservazione della natura, monitoraggio delle pressioni e minacce su specie e habitat e cambiamento climatico. In linea con le sfide europee, attraverso l’implementazione di procedure standardizzate e digitalizzate su tre ambiti strategici ai fini della modernizzazione, dell’efficienza e dell’efficacia d’azione delle aree protette si mira a creare le condizioni per un’economia basata sul capitale naturale attraverso servizi e attività incentrate sulle risorse locali (natura, enogastronomia, artigianato, arte, cultura, ecc.) e al contempo promuovere educazione, formazione, informazione e sensibilizzazione sui temi del turismo sostenibile e del consumo critico di risorse. Su questo tema purtroppo solo i PN sono coinvolti.
Sul fronte del paesaggio, invece, possiamo ascrivere prevalentemente gli interventi a sostegno di turismo e cultura non focalizzati solo sulle grandi città ma sulle aree rurali e periferiche per la valorizzazione del patrimonio di storia, arte, cultura e tradizioni presenti nei piccoli centri italiani e nelle zone rurali (recupero, attivazione di iniziative imprenditoriali/commerciali rivitalizzando il tessuto socio-economico dei luoghi e dei mestieri tradizionali), contrastando lo spopolamento dei territori e favorendo la conservazione del paesaggio e del patrimonio immateriale. In particolare, “Investimento 2.2: Tutela e valorizzazione dell’architettura e del paesaggio rurale” per dare impulso a un sistematico processo di valorizzazione di edifici storici rurali (di privati o di enti del terzo settore) e di tutela del paesaggio con ricadute sulle economie locali, il turismo sostenibile nelle zone rurali e la produzione. Invece, “Investimento 3.2: Green communities” volge l’attenzione allo sviluppo sostenibile e resiliente dei territori rurali e di montagna, attraverso il supporto all’elaborazione, il finanziamento e la realizzazione di piani di sviluppo sostenibili dal punto di vista energetico, ambientale, economico e sociale per la gestione integrata e certificata del patrimonio agro-forestale, la gestione integrata e certificata delle risorse idriche, la produzione di energia da fonti rinnovabili locali, lo sviluppo di un turismo sostenibile, la costruzione e gestione sostenibile del patrimonio edilizio e delle infrastrutture di una montagna moderna, l’efficienza energetica e l’integrazione intelligente degli impianti e delle reti, lo sviluppo sostenibile delle attività produttive, l’integrazione dei servizi di mobilità e lo sviluppo di un modello di azienda agricola sostenibile. Interventi che chiamano in causa il paesaggio.
Certamente il paesaggio, come la biodiversità, sono indirettamente centrali, ma non obiettivo esplicito della visione progettuale al futuro del PNRR, in contraddizione con la Costituzione e con il necessario riconoscimento di paesaggio e biodiversità come assi di innovazione e sviluppo del Paese, constatando come nel corso degli ultimi 100 anni la qualità della discussione culturale e della rilevanza delle sperimentazioni si stia perdendo.
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[1] Legge n. 411 del 16 luglio 1905 “Dichiarazione di inalienabilità in difesa della Pineta di Ravenna”.
[2] Legge n. 364 del 20 giugno 1909 “Tutela delle cose mobili e immobili aventi interesse storico o artistico”.
[3] Il concetto di protezione degli spazi naturali e l’istituzione dei parchi è un concetto “importato” dall’esperienza degli Stati Uniti dove già nella prima metà dell’800 si afferma l’idea del Parco Nazionale nel senso di “spazio protetto a vantaggio di una nazione” e con l’istituzione del 1872 del Parco Nazionale di Yellowstone, primo nel mondo.
[4] Discorso di Benedetto Croce al Senato del Regno riguardo il Disegno di Legge n. 204 del 25 settembre 1920.
[5] Legge n. 1497 del 29 giugno 1939 “Protezione delle bellezze naturali”.
[6] Croce, nel discorso sopra citato, riprende in particolare le iniziative e le azioni di difesa delle bellezze naturali in varie esperienze europee: le azioni di difesa della patria (Heimatschutz) in Germania; il movimento di John Ruskin per la difesa delle quiete valli dell’Inghilterra minacciate dal fuoco strepitante delle locomotive e dal carbone fossile delle officine; l’estensione della protezione dei monumenti ai paesaggi e ai fenomeni naturali in Austria; la legge Pour organiser la protection des sites et monuments naturels del 1906 in Francia; le leggi federali e cantonali per la protezione delle bellezze naturali e specialmente delle cascate in Svizzera.
[7] Lo sviluppo economico in Italia durante gli anni della dittatura mussoliniana fu piuttosto lento e modesto in quanto basato principalmente sulla crescita del settore primario, limitando così la propensione alla speculazione, che diverrà invece molto aggressiva durante gli anni del secondo dopoguerra (’50 e ’60), la cosiddetta epoca del “miracolo economico italiano”.
[8] La legge 1089/1939 assoggetta a tutela le cose mobili e immobili (che abbiano almeno 50 anni) per il loro interesse artistico o storico. La modifica di tali beni deve essere espressamente richiesta alla Soprintendenza, che non vale però come concessione edilizia. Il Ministro può intervenire sullo stato del bene mediante: la prescrizione di opere o misure atte a conservare e garantire l’integrità degli immobili, anche oltre le prescrizioni di regolamenti e piani regolatori; la promozione diretta, o l’autorizzazione a terzi, di espropriare; l’espropriazione di aree o edifici circostanti i monumenti, allo scopo di garantirne l’accesso, il godimento pubblico e il decoro.
[9] Il 19 maggio 2021 si conclude il vaglio dell’Assemblea del Senato il disegno di legge costituzionale 83 e abbinati-A. Il disegno di legge costituzionale modifica l’art. 9 e l’art. 41 della Costituzione, onde introdurre la tutela dell’ambiente e della biodiversità (includendo in modo esplicito il principio di sviluppo sostenibile) nel loro dettato. Il nuovo art. 9 recita: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”.
[10] Questo aspetto è chiaramente effetto della Riforma del Titolo V della Costituzione, che sottrae alle Regioni la materia del Governo del Territorio, lasciando solo la facoltà di legiferare in materia di pianificazione territoriale.
[11] Si include, tra i piani paesaggistici regionali approvati quello della Regione Autonoma della Sardegna (2006), anche se riferito al Primo Ambito Omogeneo riguardante la fascia costiera. Si è preferito includere altresì il piano paesaggistico della Sardegna anche tra i piani in elaborazione, poiché risulta tale per quanto concerne l’ambito interno della Regione.
[12] Con DGR n. 231 del 28/02/2017 approvata la ricognizione degli immobili e aree di notevole interesse pubblico alla data del 31/12/2016. Ultimamente la Regione Veneto ha ritenuto di procedere ad approvare il PTCR del 2009 senza valenza paesaggistica (DCR n. 62 del 30.06.2020). Sono in corso pertanto le interlocuzioni finalizzate al rinnovo dell’intesa per la redazione congiunta – recuperando tutta l’attività di co-pianificazione fin qui svolta – di un Piano paesaggistico regionale distinto dal PTRC (Fonte: MiC, ottobre 2022).
[13] Nel caso della Lombardia non possiamo parlare di un vero piano paesaggistico ma piuttosto di un’integrazione della dimensione paesaggistica al PTR/PTP – approvato con DCR 951 del 19/01/2010.
[14] Art. 145 c.2 (Codice): “I piani paesaggistici possono prevedere misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale e di settore, nonché con i piani, programmi e progetti nazionali e regionali di sviluppo economico”.
[15] Art. 145 c.3 (Codice): “Le previsioni dei piani paesaggistici, di cui agli articoli 143 e 156, non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa di adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.
[16] Art. 143 c.2 (Codice): “Le regioni, il Ministero ed il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare possono stipulare intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici (…). Nell’intesa è stabilito il termine entro il quale deve essere completata l’elaborazione del piano. Il piano è oggetto di apposito accordo fra le pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241. L’accordo stabilisce altresì i presupposti, le modalità ed i tempi per la revisione del piano, con particolare riferimento all’eventuale sopravvenienza di dichiarazioni emanate ai sensi degli articoli 140 e 141 o di integrazioni disposte ai sensi dell’articolo 141-bis. Il piano è approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato nell’accordo. Decorso inutilmente tale termine, il piano, limitatamente ai beni paesaggistici di cui alle lettere b), c), d) del comma 1, è approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare”.
[17] Per il numero di tutele (DD.MM. e DD.G.R. emanati/e ai sensi dell’Art. 136 del D.Lgs. 42/2004) la fonte utilizzata è il SITAP (www.sitap.beniculturali.it).
[18] Art. 143 CBCP, comma 2: “Le Regioni, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo e il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare possono stipulare intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici (…). Nell’intesa è stabilità il termine entro il quale deve essere completata l’elaborazione del piano. Il piano è oggetto di apposito accordo fra le pubbliche amministrazioni (…).”. Per la redazione del presente quadro sinottico si inteso di considerare solo i piani paesaggistici o urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesistico ambientali che sono approvati o adottati sulla base di un’intesa di copianificazione Regione-Ministero, opportunamente sottoscritta.