Sezione Abruzzo e Molise – Scheda Molise

A cura di: Luciano De Bonis, Giovanni Ottaviano e Emilio Natarelli

1. IL QUADRO DI SINTESI SOCIO-ECONOMICO

Con una popolazione di 290.769 residenti (anno 2021) e 130.238 famiglie (anno 2019), il Molise rappresenta una Regione di piccole dimensioni (0,49% della popolazione italiana), con dinamiche demografiche che nell’ultimo triennio hanno fatto registrare un andamento decisamente negativo e non sempre in linea con la situazione nazionale: un calo del 4.29% della popolazione, un incremento dello 0.43% delle famiglie, un incremento del 10.37% dell’indice di vecchiaia e un calo del 16.87% della popolazione straniera.

Sul piano economico, la Regione ha fatto registrare un calo significativo del 17.50% del tasso di crescita del PIL nel periodo 2007-2019, un calo del 2,06% del tasso di occupazione e un incremento del 4,85% degli addetti alle costruzioni nel periodo 2018-2021, infine un avanzamento del 57,67% della spesa del POR 2014-2020 (anno 2021), quest’ultimo nella media nazionale.

In ordine alla tematica della pianificazione comunale, nel periodo 2018-2021 il tasso di rinnovo è stato dello 0%, dato che sottolinea la staticità della pianificazione comunale, a fronte di un incremento di consumo di suolo, che nello stesso periodo è pari allo 0,96%, dato confrontabile con la media nazionale.

2. LO STATO DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE

Legge Urbanistica Regionale	Legge Regionale sul Consumo di Suolo	Legge Regionale sulla Rigenerazione urbana	Intervento regionale straordinario volto a rilanciare il settore edilizio
Non esiste in Molise una Legge Urbanistica Regionale	Non esiste in Molise una Legge Regionale sul Consumo di Suolo	Non esiste in Molise una Legge Regionale sulla Rigenerazione urbana	L. R. 11/12/2009, n. 30 e s.m.i.

• Nella Regione Molise non c’è una legge urbanistica vera e propria, per cui il riferimento legislativo in materia rimane la sola legge fondamentale nazionale n. 1150/42. Nonostante alcuni tentativi fatti in passato di redigerne una, coinvolgendo qualche decennio fa anche l’INU, non si è mai pervenuti alla formazione di una normativa di legge calzante con la realtà molisana.
• Tuttavia, all’art. 1 della LR 24/89 (Disciplina dei piani territoriali paesistico ambientali), si dichiara che «(…) la Regione procede alla formazione del Piano territoriale paesistico-ambientale regionale, il quale rappresenta la carta fondamentale della trasformabilità antropica del territorio» (co. 2) e che «il processo di pianificazione del territorio regionale è volto all’equilibrata integrazione della tutela e valorizzazione delle risorse naturali e delle qualità ambientali, culturali e paesistiche del territorio con le trasformazioni di uso produttivo e insediativo connesse agli indirizzi di sviluppo economico e sociale della Regione» (co. 1). Se ne può desumere che il PTPAR (Piano Territoriale Paesistico Ambientale Regionale) e il processo che ne deriva siano stati considerati dal legislatore come adeguati al raggiungimento degli obiettivi regionali in materia di politiche urbanistiche, sebbene vada tenuto presente che sia la citata legge regionale sia il (tuttora) vigente PTPAR facevano riferimento alla oramai abrogata L. 431/85 e non al vigente Codice dei beni culturali e del paesaggio (D. Lgs. 42/2004).
• In Molise non esiste una legge specifica sulla rigenerazione urbana, ma solo riferimenti normativi episodici che parlano di  «riqualificazione degli spazi pubblici attraverso interventi di arredo urbano o di recupero e restauro di quello presente» (LR 31/2008), o che dichiarano che «La Regione persegue il coordinamento delle politiche abitative con gli indirizzi della programmazione territoriale, sostenendo l’incremento della disponibilità di alloggi di edilizia residenziale sociale anche attraverso la riqualificazione urbana, la rigenerazione sostenibile del patrimonio edilizio esistente e contrastando il consumo di suolo derivante dalla dispersione degli insediamenti nel territorio rurale» (LR 21/2014). La LR 30/2009 prevede inoltre che, in alcuni casi, si possa conseguire «una volumetria aggiuntiva pari al 20 per cento di quella complessiva […] agli interventi che promuovono rigenerazione urbana e agli interventi di cui all’articolo 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179».
• Nemmeno in tema di consumo di suolo (oltre al riferimento citato della LR 21/2014), la Regione Molise si è data una disciplina legislativa specifica. Considerando che il territorio molisano è caratterizzato da un elevato numero di insediamenti storici relativamente compatti – la maggior parte dei quali interessati da fenomeni di contrazione demografica – e che solo quattro realtà urbane (Campobasso, Termoli, Isernia, Venafro) hanno più di 10.000 abitanti, si può supporre che non appaia questione prioritaria, per il legislatore regionale, la produzione di normativa specifica in materia di consumo di suolo. È utile tuttavia rilevare come l’applicazione della citata LR 30/2009 in materia edilizia abbia investito ambiti urbanistici rilevanti, stabilendo poteri derogatori alle «previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici», che hanno coinvolto gran parte delle ZTO di piano.

3. LO STATO DELLA PIANIFICAZIONE COMUNALE, I COMUNI CAPOLUOGO

CAMPOBASSO	ISERNIA
PRG Variante Generale adottata nel 1969, approvata con DM 1831 del 31/03/72	Variante Generale PRG adottata nel 2001, approvata dal CR il 07/09/2004

• In ordine alla pianificazione comunale, si sottolinea il trend discendente del relativo tasso di rinnovo, che dal 3,7% nel periodo 2015-2018 è passato allo 0% nel periodo 2018-2021. Le motivazioni di questo “azzeramento” si possono far risalire all’approccio assunto dalle istituzioni e descritto all’inizio di questo paragrafo.
• La redazione della variante generale al piano regolatore del Comune di Campobasso (approvato nel 1954) iniziò nel 1966, per giungere ad approvazione nel 1972. Si tratta di uno strumento pensato per una città in crescita (il dimensionamento fu stimato in 67.000 abitanti al termine del 1996, in buona parte non concretizzatosi), e pertanto prevedeva l’adeguamento del sistema infrastrutturale e della mobilità, aree per la realizzazione di servizi di pertinenza della nuova Regione, la localizzazione di aree per la realizzazione di edilizia economica e popolare. La variante a quel piano, adottata nel 2000 e poi rigettata dalla Regione, prevedeva un abbassamento delle densità volumetriche, una microzonazione sismica, una pianificazione più attenta alle zone rurali per fermare il fenomeno dello sprawl urbano e per salvaguardare le aree di pregio naturalistico e ambientale.
• La variante generale al piano regolatore del Comune di Isernia è indirizzata ad una complessiva razionalizzazione dell’insediamento, attraverso la disincentivazione dello sprawl e la rimodulazione delle zone di espansione, il recupero del centro storico con la previsione di una miglior dotazione di servizi, la riorganizzazione delle aree standard e degli insediamenti produttivi.

4. LO STATO DELLA PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA

PIANI TERRITORIALI E DI SETTORE

Piani Territoriali Paesaggistico-Ambientali di Area Vasta (PTPAAV)	Piano Regionale Paesaggistico (come da nuovo codice)	Piano di Assetto Idrogeologico	Piano Stralcio Difesa Alluvioni
Redatti ai sensi della Legge Regionale 24/89 – Approvati tra il 1997 e il 1999	DGR n. 153 del 28/02/2005 Incarico per articolazione processo di pianificazione	2020 Approvato PSAI-RF (agg. 2020) territori ex Autorità di Bacino Liri-Garigliano e Volturno   2019 Approvato PSAI-RF territori dell’ex Autorità di Bacino Interregionale Fortore, Saccione, Trigno e Regionale Molise	2001 Approvato PSDA “Bacino del Volturno – Aste principali”

• Il PTPAR è l’unico piano di area vasta approvato in Molise. Non copre tutto il territorio regionale poiché fu suddiviso in otto ambiti sui quali sono stati formati altrettanti PTPAAV, lasciando escluse dalla pianificazione aree significative come quelle di Campobasso e Isernia con i comuni limitrofi. Il piano fu impostato come strumento di verifica delle compatibilità paesistiche ambientali al momento delle richieste di trasformazione territoriale. La parte propositiva era affidata alla successiva redazione di piani esecutivi d’ambito, mai avvenuta.
• Sulla difesa del suolo è stato realizzato lo Studio del Rischio Idrogeologico della Regione, che comprende il rischio di frana (Progetto IFFI), quello idraulico, il sistema informativo territoriale, il sistema di monitoraggio e lo studio di sostenibilità ambientale, economica, finanziaria e amministrativa. Esiste inoltre un elenco di Comuni ammessi, ex L. 445/1908, al consolidamento e/o trasferimento degli abitati minacciati da frane. Nel 2019 è stato approvato il Piano di Bacino Stralcio per l’Assetto Idrogeologico – Rischio Frane – Alluvioni (PAI) dei territori dell’ex Autorità di Bacino Interregionale Fortore, Saccione, Trigno e Regionale Molise. Nel 2020 è stato approvato l’aggiornamento del Piano Stralcio Assetto Idrogeologico – rischio frane (PSAI – Rf) dei territori dell’ex Autorità di Bacino Liri-Garigliano e Volturno, già approvato nel 2011. E’ inoltre presente il Piano Stralcio Difesa dalle Alluvioni – (PSDA) – dei territori dell’ex Autorità di Bacino Liri-Garigliano e Volturno, Bacino Volturno aste principali, approvato con D.P.C.M. del 21/11/2001.

I PIANI TERRITORIALI PROVINCIALI

CAMPOBASSO	ISERNIA
PTCP adottato nel 2007	Non è stato mai formato alcun PTCP

• Il PTC della Provincia di Campobasso è stato adottato nel 2007, ma l’iter approvativo non è giunto a conclusione.  Lo studio, corredato da un’ampia produzione cartografica, fu centrato essenzialmente su delle analisi riguardanti gli aspetti socio-economici, ambientali, storico-culturali, insediativi, produttivi e infrastrutturali. L’apparato di analisi, indubbiamente, ha arricchito lo stato delle conoscenze del territorio provinciale che occupa gran parte di quello regionale. La proposta progettuale era centrata sui seguenti temi: la rete infrastrutturale; il sistema delle aree e dei distretti industriali; gli ambiti storico culturali con le aree archeologiche, la rete dei tratturi e i beni architettonici; i corridoi ecologici, le ipotesi di riduzione di consumo dei suoli e l’individuazione di aree di perequazione.

5. LO STATO DELLA PROGRAMMAZIONE REGIONALE

Documento di Economia e Finanza Regionale	Programma Operativo Regionale	Programma di Sviluppo Rurale	Piano Energetico Ambientale Regionale	Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti	Piano Regionale dei Trasporti
DEFR, Documento di Economia e Finanza Regionale 2022-24, approvato con DCR n. 39 del 10/05/2022	2014-2020 (prima approvazione 2015, versione 5 approvata nel 2020) POC, Programma Operativo Complementare 2014-2020,approvato nel 2019	2014-2020 (approvazione 2015, versione 10.2 approvata nel 2021)	2017	2016	2013-2022 (approvazione di Giunta Regionale “Proposta Piano Regionale dei Trasporti”)
Piano Regionale di Tutela delle Acque	Piano Regionale Integrato per la qualità dell’Aria Molise	Piano Regionale di Utilizzazione delle Aree del Demanio Marittimo a finalità turistico-ricreative	PNRR-Next Generation Progetti regionali	Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile 2022
2018-19	2019	PRUA, approvato nel 2001, modificato nel 2008

• Non è disponibile per la Regione Molise un quadro completo dei progetti finanziati a valere su risorse PNRR, salvo che nello specifico campo degli “stati di emergenza” (Missione 2, Componente 4, Investimento 2.1b, rischio di alluvione e idrogeologico). Si ha tuttavia notizia di  altre azioni finanziate con fondi PNRR nella Missione 1, Componente 1 (digitalizzazione della PA) e Componente 3 (borghi), Missione 4, Componente 1 (asili nido, scuole), Missione 5, Componente 2 (disabilità, sport).
• La SRSvS, Strategia Regionale per lo Sviluppo Sostenibile, è intesa come cornice di riferimento per orientare le politiche regionali e locali alla sostenibilità e assicurare il coordinamento delle pianificazioni e programmazioni generali e di settore, con particolare riferimento alla Programmazione dei fondi di Coesione europea per il periodo 2021-2027 e del Fondo per lo Sviluppo e Coesione (FSC). La SRSvS viene inoltre considerata come quadro di riferimento per le procedure di Valutazione Ambientale Strategica (VAS), definendone il sistema degli obiettivi di sostenibilità ambientale e l’individuazione degli indicatori di contributo e di monitoraggio ambientale. All’interno della Strategia regionale sono stati presi in considerazione aspetti relativi a lavoro, istruzione, ambiente, infrastrutture, agricoltura, cambiamento climatico.
• In materia di politiche territoriali il DEFR del Molise per il triennio 2022-24 riflette le scelte operate dalla Regione sia con i progetti PNRR (v. sopra) sia con il Documento Strategico per le Politiche di Sviluppo e Coesione 2021-2027, con particolare riferimento, per quanto riguarda quest’ultimo, alle seguenti “sfide”: Servizi sanitari e di assistenza, Transizione energetica, Clima e rischi, Risorse idriche, Biodiversità, Mobilità, Mobilità urbana sostenibile e Mobilità locale, Transizione digitale, Patrimonio naturale e culturale e Spazi produttivi. 
• Le strategie di sviluppo territoriale adottate dalla Regione nell’ambito del POR tendono a rispondere alle peculiarità e ai fabbisogni che il territorio manifesta perseguendo un approccio place based. Gli obiettivi che la Regione si è prefissata sono quelli d’individuare nelle aree urbane elementi di attrattività e per le aree interne cogliere le opportunità esogene attraverso la valorizzazione delle risorse naturali e delle vocazioni locali. Nella revisione 5.0 del POR, a fini di contrasto della crisi di sanità pubblica da COVID19, si riallocano i fondi disponibili a favore degli assi prioritari relativi a ricerca e competitività e si introduce una nuova priorità d’investimento relativa ai servizi sociali e alle cure sanitarie d’interesse generale. Il POC Molise 2019 concorre al perseguimento delle medesime finalità strategiche del POR FESR Molise 2014-2020.
• Il PSR tende, essenzialmente, a: promuovere conoscenza e innovazione nelle zone rurali; potenziare la competitività in agricoltura; incentivare la filiera agroalimentare; preservare gli ecosistemi; rendere più efficienti le risorse del paesaggio e dell’ambiente in generale; promuovere l’inclusione sociale. La versione 10.2, approvata nel 2021 per avvalersi delle opportunità fornite dal Parlamento Europeo e dal Consiglio con l’emanazione del Regolamento (UE) 2022/2020 introduce modifiche al PSR volte tra l’altro a: i) disegnare di un nuovo modello di agricoltura maggiormente sostenibile e resiliente nel tempo; ii) continuare a perseguire gli Obiettivi strategici 2 e 4 del programma che sono rispettivamente la modernizzazione delle imprese agricole, agroalimentari e forestali verso modelli sostenibili ed autonomi e il miglioramento delle infrastrutture rurali e dei servizi mirati a migliorare i contesti di vita e lavoro sia degli agricoltori, sia delle imprese rurali con una rivitalizzazione complessiva delle economie e dei borghi rurali.
• Il PEAR è stato impostato secondo diverse fasi che vedono approcci metodologici specifici. In particolare, la Fase 1 è essenzialmente la rappresentazione di dati sul sistema naturale e antropico, la Fase 2 è ricognitiva della produzione energetica regionale, la Fase 3 individua le capacità e potenzialità territoriali, la Fase 4 indica la tipologia e la gerarchia degli investimenti.
• Il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (PRGR) ha l’obiettivo di: prevenire la formazione dei rifiuti e favorire la raccolta differenziata; definire gestioni alternative dei rifiuti; definire i quantitativi e il tipo dei rifiuti; pianificare i costi e l’impiantistica regionale; programmare la bonifica dei siti contaminati.
• Il documento di riprogrammazione del trasporto pubblico regionale è stato redatto nel 2013. Nel luglio del 2018 il Consiglio Regionale ha approvato un atto d’indirizzo che impegna “la Giunta e l’Assessore competente per materia a provvedere alla redazione o all’aggiornamento del Piano Regionale dei trasporti e mobilità contestualizzato”. La proposta di Piano Regionale dei Trasporti approvata dalla Giunta nel 2022, impostata come “piano processo”, persegue obiettivi di a) connessione (materiale e immateriale), b) sicurezza (manutenzione e prevenzione), c) sostenibilità (ambientale, economica e sociale), tramite, tra l’altro, le seguenti azioni di intervento relative alle criticità infrastrutturali e funzionali: azioni sul sistema di offerta di trasporto stradale, azioni sul sistema di offerta di trasporto pubblico e dolce, interventi sul sistema di offerta di trasporto ciclabile, interventi sulla gestione della domanda di spostamento del territorio e “tempi” del territorio.
• Il PTA, Piano di Tutela delle Acque, ha assunto come principali obiettivi: la prevenzione dell’inquinamento dei corpi idrici non inquinati; il risanamento dei corpi idrici inquinati; il rispetto del deflusso minimo vitale; il perseguimento di un uso sostenibile e durevole delle risorse idriche; la preservazione della capacità naturale di autodepurazione dei corpi idrici; la capacità di sostenere comunità animali e vegetali ampie e ben diversificate.
• Il PRIAMo, Piano Regionale Integrato per la qualità dell’Aria Molise, ha  come  obiettivi generali rientrare nei valori limite nelle aree dove il livello di uno o più inquinanti vi sia superiore e preservare da peggioramenti la qualità dell’aria nelle aree in cui i livelli degli inquinanti siano al di sotto di tali valori limite Tali obiettivi generali sono perseguiti attraverso i seguenti principi: miglioramento dell’ambiente e della qualità della vita; coordinamento delle politiche regionali; razionalizzazione della gestione della qualità dell’aria; coordinamento delle misure di carattere economico e normativo; modifica degli stili di vita e di produzione che incidono sulla qualità dell’aria; partecipazione dei soggetti pubblici e delle parti sociali; modalità di controllo e monitoraggio.
• Il PRUA, Piano Regionale di Utilizzazione delle Aree del Demanio Marittimo a finalità turistico-ricreative, approvato in Consiglio Regionale nel 2001, e modificato dal CR stesso nel 2008, persegue l’obiettivo di rendere compatibili le esigenze di carattere produttivo, legate alle attività turistico-ricreative, con quelle di salvaguardia dell’ambiente e degli aspetti naturalistici delle aree demaniali marittime attraverso: i) la tutela ambientale e lo sviluppo ecosostenibile nell’uso del demanio marittimo; ii) l’individuazione di strategie volte ad ottimizzare gli investimenti dell’attività d’impresa; iii) lo sviluppo omogeneo sulle aree demaniali destinate ad uso turistico-ricreativo di tutto il litorale molisano, nel rispetto del patrimonio naturale e degli equilibri territoriali ed economici; iv) l’offerta di strutture e servizi di qualità al turismo balneare; v) la gestione integrata dell’area costiera.

6. AREE CRITICHE E TEMI SPECIFICI

• Il Molise è una regione ad alta densità di centri storici, spesso di elevato pregio ambientale sebbene in via di progressivo spopolamento. La partecipazione da parte dei Comuni molisani ai bandi linea A e linea B, Missione 1, Componente 3, Investimento 2.1 “Attrattività dei borghi” del PNRR è stata quindi molto ampia e, per quanto riguarda la linea A – quella gestita dalla Regione per conto del Ministero della Cultura, con dotazione di 20 milioni di Eur per ciascuna Regione da assegnarsi a un unico progetto vincitore – non solo “competitiva” ma anche conflittuale. Nel senso che il Comune di Castel del Giudice (IS), secondo classificato, ha proposto ricorso avverso la designazione del Comune di Pietrabbondante (IS) come vincitore, ricorso peraltro rigettato sia del TAR Molise che dal Consiglio di Stato. Al di là dell’opinione diffusa, anche nel contesto nazionale, che attribuisce tale conflittualità all’eccessiva concentrazione di fondi su un unico vincitore per Regione, sottolineando le più ampie possibilità di rigenerazione che una minore concentrazione avrebbe prodotto, in vero parzialmente realizzabili con il bando linea B gestito direttamente dal MiC (che comunque ha riguardato in Molise un solo ulteriore beneficiario di un finanziamento ben inferiore) è il caso qui di sottolineare una criticità più strutturale del citato Investimento del PNRR. Ci si riferisce alla nozione stessa di “borgo” adottata, che trascura completamente il portato della riflessione interdisciplinare sul concetto di centro storico, condensata nella seconda Carta di Gubbio (1990), dove tale concetto viene chiaramente messo in relazione con l’intero “territorio storico”, contrariamente a quanto avviene nei due bandi citati, dove i “borghi” vengono identificati con i soli “tessuti edilizi storici” dei piccoli insediamenti storici (linea A), chiaramente identificabili e riconoscibili nelle loro originarie caratteristiche tipo-morfologiche e per il loro valore storico-artistico, architettonico o paesaggistico (linea B). Con una sorta, insomma, di operazione di isolamento dei nuclei dal loro contesto, particolarmente sfavorevole per le possibilità di rigenerazione, e ripopolamento, di piccoli insediamenti come quelli molisani, inseriti in un continuum prevalentemente rurale.
• La Smart Specialisation Strategy regionale è basata sugli indirizzi metodologici individuati dalla Commissione Europea nella Guida RIS3. Gli interventi orizzontali individuati riguardano: la realizzazione di investimenti volti al miglioramento e alla creazione di servizi infrastrutturali (fisici e telematici); l’introduzione di forme di incentivazione pubblica fruibili e caratterizzate da tempi di risposta rapidi; il rafforzamento del sistema innovativo regionale; l’incentivazione della creazione di reti di impresa, imprese e incubatori innovativi; l’incremento di servizi e di competenze professionali adeguate alle esigenze del territorio; il rafforzamento delle competenze manageriali nelle imprese ad alto contenuto tecnologico; la promozione di sviluppo delle strutture didattiche e di ricerca con l’intento di colmare il gap di fabbisogno formativo in chiave tecnologica. Gli interventi verticali sono relativi: all’aumento della competitività del settore agroalimentare; al sostegno alle industrie culturali, turistiche e creative; allo sviluppo delle attività relative alle scienze della vita; all’innovazione nel settore ICT.